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Circunstancia. Año VI - Nº 17 - Septiembre 2008

Ensayos

ORGANISMOS MULTILATERALES IBEROAMERICANOS: ¿SOCIOS ESPECIALES PARA LA COOPERACIÓN ESPAÑOLA?

Laura Ruiz Jiménez

Resumen-Palabras clave / Abstract-Keywords


- Sobre la necesidad de cooperar con América Latina y la forma de hacerlo

- Ventajas y potencialidad del multilateralismo iberoamericano

- A modo de conclusión ¿Son los organismos iberoamericanos un buen socio para la cooperación multilateral española?

- Referencias bibliográficas


América Latina es una región que, pese a presentar elevados índices de pobreza en buena parte de sus países y de arrastrar problemas que traban seriamente su desarrollo, ocupa un lugar cada vez más marginal en el sistema tradicional de cooperación internacional. Sirve para constatar esta realidad señalar que, el pasado año, los 19 países latinoamericanos recibieron en concepto de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) poco más de 5.000 millones de dólares, apenas el 5% del total de fondos movilizados. La explicación a este fenómeno se encuentra estrechamente vinculada a una tendencia actual del sistema de ayuda que, aunque ha aumentado los recursos destinados a la lucha contra la pobreza, ha optado también por concentrarlos en los Países Menos Adelantados (PMA). Los países de América Latina, aunque con importantes diferencias entre sí, son Países de Renta Media (PRM), por lo que no pertenecen al grupo de estados designados por el Comité de Ayuda al Desarrollo como elegibles para ser receptores de ayuda[1]. La retirada de fondos de ayuda de América Latina está afectando a donantes como Japón, Alemania o Reino Unido que tuvieron un importante peso en los años noventa. Todos ellos están reorientando su AOD hacia otras áreas geográficas, principalmente el África Subsahariana; sin embargo, conviene no olvidar que existen en América Latina casi 200 millones de personas pobres, el 36,5% de su población total, cifra que obliga a preguntarse sobre la idoneidad de concentrar los recursos de la ayuda exclusivamente en los países de menor renta.      

De esta tendencia generalizada a disminuir los recursos de cooperación destinados a los países latinoamericanos escapa claramente España, que concentró allí un tercio de su ayuda bilateral en 2006, un porcentaje que está muy por encima del compromiso del resto de donantes[2]. Para España, los países iberoamericanos son, y han sido siempre, “área geográfica de actuación preferente”, una elección que refleja tanto la intensidad de los lazos existentes, como la percepción que tiene España de poseer en Latinoamérica ventajas comparativas, basadas en su mayor grado de conocimiento y en la experiencia, que favorecen la eficacia de la ayuda[3]. Pese a los llamamientos internacionales a favor de concentrar la ayuda en los PMA, la cooperación española sigue aludiendo a esos estrechos vínculos y a su experiencia en la región como justificantes de su preferencia por ella; pero además, en los últimos años está impulsando junto a otros países afectados un proceso de reflexión acerca de la necesidad de mantener la ayuda a los Países de Renta Media. Dicho proceso de justificación y de búsqueda de los mecanismos idóneos para cooperar con los PRM, se produce en un contexto de preocupación generalizada entre los donantes por mejorar la eficacia de la ayuda internacional que asume directamente.

Las páginas que siguen se ubican precisamente en este debate acerca de cómo puede cooperarse más eficazmente con los países de América Latina; más concretamente, se interroga sobre el papel que algunos organismos iberoamericanos pueden jugar como receptores eficaces de la Ayuda Oficial al Desarrollo de España. Uno de los principios del Plan Director de la Cooperación Española actualmente en vigor, es el compromiso adquirido para aumentar los recursos y mejorar la calidad de la cooperación multilateral. El Plan Director establece como línea estratégica de acción apoyar a la comunidad internacional en sus esfuerzos para que se cumplan los compromisos de la Declaración del Milenio y en la búsqueda de un sistema de relaciones que favorezca el desarrollo y la gobernanza mundial, de ahí la importancia de valorar las posibilidades y limitaciones que ofrecen los diferentes organismos multilaterales como socios en el sistema de ayuda internacional. En el caso concreto de América Latina, área de interés de este artículo, existe un grupo de organismos regionales que promueven procesos fuertemente orientados a la consecución del desarrollo en los campos de especialización de cada uno. No todos ellos son organismos de cooperación, pero sí comparten el objetivo de lograr en América Latina un desarrollo inclusivo. Son organizaciones como la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB), la Organización de Estados Iberoamericanos para la educación, la ciencia y la cultura (OEI), la Organización Iberoamericana de la Seguridad Social (OISS), la Conferencia de Ministros de Justicia Iberoamericanos (COMJIB) o la Organización Iberoamericana de la Juventud (OIJ), cuyas actividades y logros ofrecen interesantes elementos para preguntarse si son una buena opción para que la cooperación española canalice crecientes recursos de ayuda multilateral a través de ellos. Interrogarse sobre las ventajas, desventajas y complementariedades que ofrecen frente a otros organismos multilaterales de cooperación, como los pertenecientes al sistema de Naciones Unidas o las instituciones financieras de desarrollo, puede contribuir a alimentar ese debate sobre cómo mejorar el impacto de la ayuda española en países de renta media como los latinoamericanos.

Con el objetivo de responder a la pregunta planteada, el siguiente artículo se ha estructurado en dos partes. En la primera se expondrán las razones por las que se considera necesario mantener los flujos de ayuda al desarrollo hacia América Latina, pese a su nivel intermedio de renta, y se discutirá sobre los instrumentos que debería usar la cooperación en estos casos para tener impactos notables y ser realmente eficaz. En la segunda parte, se presentarán las formas de operar de un grupo de organismos iberoamericanos que trabajan en sectores diferentes para valorar sus resultados y calibrar su capacidad de impulso al desarrollo en la región. El artículo se cerrará con una reflexión acerca de las mayores o menores ventajas comparativas que este tipo de organizaciones regionales ofrece a la cooperación española frente a otros organismos multilaterales del sistema de cooperación.

Sobre la necesidad de cooperar con América Latina y la forma de hacerlo

Como acaba de mencionarse, América Latina ocupa un lugar cada día más marginal como receptor de fondos en el sistema de ayuda internacional debido a la decisión de los donantes de concentrar los recursos en los Países Menos Adelantados. El compromiso de la comunidad internacional con el logro para al año 2015 de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) es uno de los factores definitivos para explicar esta tendencia. Así, dentro del Proyecto del Milenio que impulsa Naciones Unidas para valorar el grado de cumplimiento de los ODM y hacer recomendaciones para su consecución, se aconseja explícitamente la retirada de la ayuda a los países de renta media, argumentándose que la mayoría de ellos puede financiar los Objetivos con sus propios recursos y los flujos de capital privado que sean capaces de captar (Sachs 2005). Los Países Menos Adelantados, sin embargo, no dispondrían de los fondos que permitan dar cumplimiento a este acuerdo internacional, de ahí la necesidad de apoyarlos de forma preferente.

Dada la envergadura de la pobreza en el África Subsahariana y la limitada capacidad de sus estados para revertirla, se entiende la recomendación a la comunidad internacional de apoyarlos con los recursos de su Ayuda Oficial al Desarrollo. Sin embargo, resulta discutible la propuesta de que sean receptores únicos de ayuda internacional, pues cooperar con los Países de Renta Media sigue siendo imprescindible por una serie de importantes razones (Alonso 2007; Eyben y Lister 2004). En primer lugar, porque en ellos vive en torno al 40% de las personas pobres del mundo, de aquellas que se ven obligadas a subsistir con menos de 2 dólares al día. La superación de la pobreza es el objetivo explícitamente asumido por el sistema de ayuda internacional al desarrollo, de ahí la imposibilidad de dejar al margen de sus planes y estrategias a este grupo de países. En segundo lugar, la ayuda al desarrollo es necesaria para consolidar los procesos de crecimiento y mejora de las condiciones de vida de la población en los estados que pertenecen, o ingresan, al grupo de Países de Renta Media. El riesgo de sufrir fuertes retrocesos y caer a niveles de renta considerablemente inferiores es muy elevado en su caso, sobre todo en el de los Países de Renta Media Baja, de ahí la necesidad de que la comunidad de donantes contribuya a apuntalar su estabilidad[4]. Este apuntalamiento de los estados de desarrollo intermedio para evitar retrocesos en ellos es, además, imprescindible para avanzar en la consecución de un sistema internacional más estable y en la provisión de Bienes Públicos Globales, otro de los fines perseguidos por el sistema de ayuda internacional. Y en tercer lugar, resultan cuestionables los parámetros establecidos por el Comité de Ayuda al Desarrollo al señalar los países elegibles como receptores de cooperación, ya que la categoría de Países de Renta Media esconde diferencias abismales en su interior. Así, forman parte de los PRM estados con posibilidades ciertas de desarrollo como México o Brasil, o China y Egipto fuera de Latinoamérica, pero también otros como Bolivia o Guatemala que poseen un nivel de desarrollo muy cercano al de algunos de los Países Menos Avanzados. Por otro lado, incluso en el caso de los Países de Renta Media con mayores capacidades y potencialidad, puede resultar muy conveniente mantener flujos de cooperación hacia ellos, no sólo por la necesidad ya mencionada de consolidar su crecimiento, sino también por la capacidad de arrastre que pueden tener sobre sus vecinos.  Siguiendo la formulación propuesta en el año 2004 por el Instituto Alemán de Desarrollo, la cooperación internacional debería reflexionar sobre la conveniencia de cooperar con los que denominaron “países ancla”, países con economías cuyo tamaño y nivel actividad les convierte en potenciales motores de crecimiento de los estados próximos y que, consecuentemente, pueden ser también un freno al crecimiento de los mismos si se estancan o desestabilizan[5]. Mantener flujos de ayuda hacia estos países ancla, podría tener efectos multiplicadores en su región, de ahí que fortalecer esa capacidad de arrastre más allá de sus propias fronteras se convierta en un reto de interés para el sistema de cooperación internacional.

El grupo de Países de Renta Media está conformado, siguiendo los parámetros del Banco Mundial, por cerca de un centenar de estados en los que vive la mitad de la población del planeta, por lo que cooperar para que tengan sistemas económicos dinámicos y erradiquen la pobreza es un reto obligado para el sistema de ayuda y una condición indispensable para la estabilidad mundial. El debate no tendría que plantearse en torno a si los Países de Renta Media deben ser o no receptores de Ayuda Oficial al Desarrollo, sino sobre la forma de hacerlo para que la ayuda resulte realmente efectiva y aproveche al máximo las potencialidades que los PRM ofrecen. En este sentido, pueden resultar muy útiles algunas de las enseñanzas en torno a la eficacia de la ayuda que el sistema de cooperación internacional considera elementales. La primera de ellas es la constatación de que los fondos de cooperación tienen mayor garantía de éxito cuando existe apropiación por parte del receptor, es decir, cuando éste ha identificado sus problemas y necesidades y es el diseñador principal de la estrategia de intervención que debe permitir superarlos. Cuando el diagnóstico de los problemas y las propuestas de acción se planifican desde instancias ajenas al estado que debe aplicarlas, el riesgo de que la intervención no se desarrolle plenamente ni tenga éxito es muy alto. La segunda constatación probada por el sistema de cooperación internacional es la que muestra que los efectos de la ayuda se relacionan directamente con el grado de institucionalidad del país receptor, siendo más positivos cuanto mayor sea éste.

Partiendo de estas dos consideraciones, de la influencia positiva que tienen la apropiación y el nivel de institucionalidad en la eficacia de la ayuda, el papel de los donantes en América Latina tendría que ser el de apoyar las estrategias que han diseñado los países de la región para superar los obstáculos que traban su  desarrollo. Todos ellos, con mayor o menor grado de complejidad, tienen diagnósticos acerca de cuáles son sus principales problemas y estrategias para combatirlos. En lo que se refiere al diagnóstico de los problemas, y aun siendo imprescindible considerar las diferencias nacionales, existen una serie de elementos comunes a casi todos que son identificados como trabas centrales al desarrollo; entre ellos están la enorme desigualdad existente en la distribución de la renta, la debilidad institucional, los bajos niveles de empleo formal, el carácter inequitativo de las políticas tributarias, la corrupción, la poca legitimidad del sistema político, la debilidad del tejido empresarial nacional, las insuficientes tasas de ahorro… (Ocampo 2005; Stiglitz 2003). Son problemas de gran envergadura e interrelacionados entre sí, que sólo pueden solucionar los propios estados latinoamericanos haciendo reformas profundas y aplicando buenas políticas públicas, de ahí que el reto de la cooperación internacional sea encontrar el modo de favorecer ambas. En este sentido, algunos de los instrumentos tradicionales del sistema de cooperación en los Países de Renta Media como la Asistencia Técnica, siguen siendo muy oportunos y necesarios. La Asistencia Técnica puede ser muy útil en la definición y aplicación de buenas políticas públicas, y contribuye al fortalecimiento de la institucionalidad democrática. Otra importante línea de trabajo para la cooperación internacional, mucho menos explorada, es el apoyo a programas que favorezcan el fortalecimiento de la sociedad civil para que ésta tenga un mejor grado de interlocución con el estado (Alonso 2007). Dado que uno de los problemas que traban el desarrollo den América Latina es la escasa rendición de cuentas que hacen las instancias públicas y su accionar muchas veces lejano a los intereses de los ciudadanos, empoderar a éstos puede ser un buen acicate al estado para que sea más eficaz y transparente[6]. Para logar impulsar cambios sustanciales en América Latina, otra línea de acción para los donantes puede ser que destinen fondos a apoyar las actividades de los organismos multilaterales iberoamericanos que están trabajando eficazmente por fortalecer el desarrollo y superar la pobreza en la región. Dichos organismos presentan una serie de ventajas en su accionar entre las que esta doble dimensión de impulsores del desarrollo tanto a nivel estatal como regional no es un detalle menor. 

Ventajas y potencialidad del multilateralismo iberoamericano

Como se ha señalado, existen obstáculos de muy diferente tipo que traban el desarrollo en América Latina. Sin embargo, y pese a la debilidad institucional existente, los estados de la región poseen instancias desde las que proponer e impulsar buenas políticas públicas y programas destinados a lograr un crecimiento económico estable y un mejor desarrollo. Los países latinoamericanos han realizado diagnósticos serios de sus problemas y tienen establecidas estrategias de medio y largo plazo para superarlos. Por supuesto, estas estrategias no son coincidentes; la brecha existente entre los países que consideran central para su futuro el establecimiento de amplios acuerdos comerciales con los centros económicos más dinámicos del mundo y los que sostienen que, previamente a la firma de estos tratados, es imprescindible lograr una sólida integración regional que les permita obtener ventajas en esas negociaciones, marca claramente esas diferencias. Como las marcan también las atribuciones otorgadas al estado en materia económica por las distintas administraciones o la actitud frente a las empresas extranjeras que operan en su territorio. En otros aspectos, sin embargo, las propuestas de acción de los países latinoamericanos son coincidentes o están muy próximas. Es el caso, por ejemplo, de la generalizada incorporación a la agenda gubernamental de programas de lucha contra la pobreza que, en un contexto de crecimiento económico, están arrojando resultados positivos. También es una opción compartida por todos los países de la región el estrechamiento de relaciones entre ellos para optimizar su capacidad y complementariedad económica y para fortalecer sus opciones de negociación en el sistema internacional. El impulso que desde el año 2000 los países sudamericanos están dando al IIRSA, la Iniciativa de  Infraestructura Regional Sudamericana que promueve su interconexión vial y energética, el Plan Puebla-Panamá, que trata de lograr lo propio en el área centroamericana y México, o el impulso renovado a los procesos de integración subregional (MERCOSUR, Comunidad Andina de Naciones, Sistema de Integración Centroamericano, UNASUR) son expresión de este fenómeno. Junto a estos reconocidos organismos de integración subregional existen otras organizaciones, algunas de ellas con más de medio siglo de vida, a las que pertenecen todos los países latinoamericanos y que trabajan muy eficazmente por lograr el desarrollo en la región. Son organizaciones con competencias en el ámbito social, educativo, político, económico o cultural que poseen un nivel de especialización muy alto, característica que las convierte en interlocutores expertos y muy competentes. Entre estos organismos especializados cabe mencionar a la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB), cuyo objetivo es impulsar la cooperación política, económica, social y cultural de la región y fortalecer a la Comunidad Iberoamericana de Naciones para posicionarla como interlocutor relevante en el sistema internacional; la Organización de Estados Iberoamericanos para la educación, la ciencia y la cultura (OEI), que trabaja desde estos tres campos para lograr el desarrollo integral, la democracia y la integración regional; la Organización Iberoamericana de la Seguridad Social (OISS), cuyo fin es promover el bienestar económico y social de los países iberoamericanos mediante la coordinación, intercambio y aprovechamiento de sus experiencias mutuas en materia de Seguridad Social; la Conferencia de Ministros de Justicia Iberoamericanos (COMJIB), que busca difundir buenas prácticas y establecer legislación modelo y tratados encaminados a mejorar el sector justicia de los países miembros, o la Organización Iberoamericana de la Juventud (OIJ), creada para promover el diálogo y la cooperación en materia de juventud entre las instituciones públicas iberoamericanas y la redes y organizaciones sociales de este mismo grupo de población.

Aunque especializados en áreas diversas del desarrollo, todos ellos comparten tres características que inciden muy positivamente en su funcionamiento. En primer lugar, cada uno de los países que los conforman, los 19 países latinoamericanos más España y Portugal[7], tienen en ellos capacidad de propuesta y voto. Son por ello organismos que practican permanentemente la negociación y la adopción de consensos y acuerdos regionales. En segundo lugar, los estados están representados en la mayoría de los casos por muy altos responsables políticos de su área de especialización. Así, en el caso de la OEI son los Ministerios de Educación los que representan a los países y en el de la SEGIB lo son los Jefes de Estado y Gobierno. La alta responsabilidad política de quienes aprueban los acuerdos y programas incide muy positivamente en las posibilidades de que éstos se lleven a cabo. Y en tercer lugar, son instituciones que funcionan como foros estables de debate e intercambio de experiencias, permanentemente actualizados, por lo que las discusiones sobre los problemas que afectan a su área de especialización y los programas y políticas que proponen para superarlos responden en cada momento a situaciones y posibilidades reales. La horizontalidad que preside sus relaciones, su alta especialización temática y su arraigo en los países iberoamericanos, hace que sean organismos con una serie de ventajas importantes para los donantes de ayuda internacional:

La primera ventaja de estos organismos multilaterales iberoamericanos es el alto nivel de apropiación que presentan sus proyectos, un elemento que, como se señaló, la actual doctrina de la ayuda reconoce como condición indispensable para que la cooperación al desarrollo tenga un buen impacto. En dichos organismos son los estados los que, en función de las necesidades y obstáculos al desarrollo que reconocen, deciden en qué ámbitos concretos actuar y cómo hacerlo, planteando acciones que por su complejidad y envergadura sólo pueden llevarse a cabo si están muy directamente implicados. A menudo, los ámbitos de acción elegidos son, además de centrales al desarrollo, inabordables para la cooperación internacional. Lo son, por ejemplo, el programa que promueve la SEGIB para articular espacios de interlocución estables entre sindicatos y empresarios; o el que impulsa la OEI para implantar de un Espacio Iberoamericano del Conocimiento (EIC) que facilite los intercambios en el área de investigación y permita el reconocimiento mutuo de los títulos universitarios. Ambas propuestas son resultado de diagnósticos y largos procesos de reflexión realizados por los países implicados. En el primer caso, los estados han considerado que propiciar un diálogo social permanente y fluido entre sindicatos y empresarios, generar políticas de concertación y favorecer la participación de los agentes sociales en la adopción de medidas políticas, son elementos indispensables para lograr el desarrollo económico y social. En el caso de la creación de un Espacio Iberoamericano del Conocimiento, los países perciben como objetivo imprescindible avanzar en la transformación de la educación superior para dirigirla hacia la investigación, el desarrollo y la innovación, incrementando así su productividad y competitividad internacional. Estos dos programas exigen una movilización de actores e instancias públicas tan compleja y un esfuerzo de negociación tan amplio, que sólo pueden lograrse si el sentido de apropiación es muy alto.  

Una segunda ventaja que ofrecen estos organismos multilaterales iberoamericanos se refiere a la capacidad para hacer buenas propuestas que se desprende de su alto nivel de especialización. El grado de conocimiento y la experiencia de trabajo que tienen en alguna de las facetas que el desarrollo implica, les convierte en instancias muy adecuadas desde las que diseñar e implementar políticas y reformas. A modo de ejemplo puede utilizarse uno de los proyectos actualmente en vigor en la Organización Iberoamericana de la Seguridad Social que trata de implantar en el ámbito iberoamericano un sistema de seguridad social común. Según estimaciones de la CEPAL, en el año 2007 eran más de cinco millones y medio de personas el número de trabajadores y familiares que estaban ejerciendo su actividad laboral en un estado iberoamericano distinto del propio. Los estados iberoamericanos y la OIIS decidieron por ello consensuar un Convenio Iberoamericano de la Seguridad Social que permita a los trabajadores sumar los años cotizados en cualquier país iberoamericano para acceder a las pensiones y prestaciones a las que tendrían derecho si hubieran trabajado en uno solo. La preparación de dicho convenio ha exigido años de negociación entre todos los países para consensuar los contenidos, especificar las prestaciones (vejez, invalidez, accidentes de trabajo o/y enfermedad profesional) y detallar las normas para su aplicación (años de cotización, valorización de las prestaciones…). El texto del Convenio ha sido ya aprobado por unanimidad y está en proceso de ratificación de firmas para entrar en vigor. Una iniciativa como ésta sólo puede formularse desde una organización altamente especializada en la materia, que tenga un profundo conocimiento del punto de partida existente y de los elementos comunes y que posea, además, una larga experiencia en el trabajo con todos los países implicados.

Una tercera ventaja que ofrecen los organismos multilaterales iberoamericanos, visible en los casos anteriormente mencionados, se refiere al hecho de que son un espacio especialmente propicio para el establecimiento de acuerdos o políticas supranacionales. En el mundo actual, son muchos los problemas y situaciones potencialmente riesgosas que exigen la articulación de respuestas que escapan a las competencias de un único estado. En el terreno judicial, por ejemplo, el combate a la delincuencia organizada exige una colaboración estrecha entre países, dado que sus actividades traspasan siempre fronteras. En este ámbito concreto, la Conferencia de Ministros de Justicia Iberoamericanos (COMJIB) ha puesto en marcha un grupo de trabajo especializado para articular mecanismos de consulta y respuesta entre las variadas instituciones encargadas de la prevención, investigación, persecución y sanción de la criminalidad organizada. Esa labor de cooperación va desde la necesidad de acordar figuras delictivas comunes, a la creación de todo el entramado que facilite su control a nivel regional. Para lograr éxitos en el combate a la delincuencia organizada hace falta una estrecha cooperación y la firma de los pertinentes acuerdos internacionales. En este caso, como en el del Convenio Iberoamericano de la Seguridad o el de la creación de un Espacio Iberoamericano del Conocimiento, la firma de los convenios internacionales que los respalden son más fáciles de lograr si existe ya un organismo reconocido en el área y con suficiente legitimidad antes los respectivos gobiernos.

Una cuarta ventaja que presentan los organismos iberoamericanos, estrechamente vinculada a esta última, se refiere al impulso que suponen a los procesos de integración regional. Este impulso a la integración se produce a través de diferentes mecanismos. En primer lugar, por el hecho de que todos los países tienen en ellos  capacidad de propuesta y voto, lo cual refuerza su hábito de adoptar posiciones comunes y de desarrollar políticas consonantes. En segundo lugar, al existir un entramado de organismos que trabajan en áreas muy diferentes, se favorecen indirectamente los procesos de integración al ampliarse la base de temas y disposiciones comunes entre ellos. Por último, dentro de los organismos iberoamericanos opera de forma cada vez más visible la cooperación Sur-Sur, cuyos programas de Asistencia Técnica coadyuvan también a esta homogeneización regional[8]. La integración regional es considerada por la mayoría de los donantes que operan en América Latina, entre ellos España, la Comisión Europea y los países miembros de la UE, como un medio muy eficaz en la consecución del desarrollo. Se valoran muy positivamente tanto los efectos económicos multiplicadores que produce, como a las ventajas de negociación que ofrece en el sistema internacional frente a los estados que actúan de forma independiente, fuera de un bloque regional, de ahí la importancia de no perder de vista la capacidad que tienen estos organismos iberoamericanos para fortalecer esos procesos.

En quinto lugar, otra importante ventaja presente en buena parte de estos organismos iberoamericanos es el hecho de que fomentan la incorporación de diversos actores sociales a los debates y las estrategias de desarrollo que plantean, no dejando estos sólo en manos de los estados. Teniendo en cuenta la idea ya presentada anteriormente de que el estado es en la región parte de los problemas que deben resolverse, la incorporación de sectores no estatales se torna esencial. El organismo más comprometido con este objetivo es la Secretaría General Iberoamericana, que posee una línea de trabajo específicamente dirigida a fortalecer las organizaciones y redes de la Sociedad Civil y a potenciar su capacidad de interlocución con los estados. Desde hace 3 años, la SEGIB organiza en paralelo a la Cumbre anual de Jefes de Estado y de Gobierno el Encuentro Cívico Iberoamericano, que reúne a un centenar de responsables de  organizaciones y redes sociales de variado tipo (sindicales, sociales, de mujeres, campesinas, de pueblos indígenas y comunidades afrodescendientes, de organizaciones medioambientales) para discutir sobre el tema central de la Cumbre y hacer propuestas y demandas que son trasladadas a los Jefes de Estado y de Gobierno. Para institucionalizar esta interlocución de la Sociedad Civil con el estado, otras dos líneas de acción de la SEGIB son la puesta en marcha de un Consejo de la Sociedad Civil, que reúna a representantes significativos de ésta y que sea espacio de reflexión e interlocución permanente con aquél, y la creación de un Registro de Redes Iberoamericanas que permita sistematizar la información sobre ellas e incorporar a las más representativas y capaces a las actividades del la Conferencia Iberoamericana. Pero además de con la Sociedad Civil, la SEGIB promueve el fortalecimiento y la interlocución con el estado de otros actores relevantes del desarrollo del ámbito privado como las PYMES. Por la gran importancia que tienen como creadoras de empleo, las PYMES son objeto de varios programas específicos que buscan identificar y dar respuesta a sus problemas, muchos de los cuales sólo pueden resolverse desde el ámbito público. Esta incorporación a los debates y propuestas de desarrollo de actores no estatales es otro de los principios que la cooperación internacional considera como requisito básico para lograr el éxito de las intervenciones. Y conseguir un buen grado de interlocución de actores públicos, privados y sociales es una tarea que puede impulsarse más fácilmente desde organismos regionales iberoamericanos que desde el sistema internacional de ayuda.  

Una última ventaja que ofrecen los organismos iberoamericanos es la capacidad que tienen para impulsar el debate y las políticas públicas en ámbitos básicos del desarrollo que, sin embargo, no todos los países consideran centrales. Un claro ejemplo puede ser el que hace referencia a las distintas actividades impulsadas por casi todos ellos para promover la igualdad de género en la región. Articular respuestas a la disparidad existente en todos los ámbitos entre hombres y mujeres es una necesidad básica, reconocida explícitamente en los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Las políticas de igualdad, sin embargo, ocupan un lugar muy diferente en las agendas de los gobiernos iberoamericanos, siendo poco relevantes en algunas de ellas. Lograr un compromiso contundente y generalizado con la igualdad de género es una labor muy difícil para un donante internacional; sin embargo, si la  propuesta parte del debate y la negociación en un organismo iberoamericano, resulta más factible pensar en la actualización de la agenda pública de los estados más rezagados en la materia.

A modo de conclusión ¿Son los organismos iberoamericanos un buen socio para la cooperación multilateral española?

La cooperación española al desarrollo se haya inmersa en un proceso de profundos cambios que están afectando tanto a la cantidad de recursos movilizados como a la calidad de las estrategias de intervención. En el caso de los recursos, se ha producido un intenso incremento que ha hecho pasar la Ayuda Oficial al Desarrollo de 2.000 millones de euros en 2004 a 4.200 en 2007, siendo así España en uno de los pocos donantes del CAD que está aumentando sustancialmente los fondos de ayuda al desarrollo. En lo que se refiere a la calidad de las políticas, la cooperación española está haciendo un considerable esfuerzo de planificación, orientación estratégica y desarrollo de nuevos instrumentos que recoge detalladamente el Plan Director de la Cooperación Española 2005-2008. En dicho Plan, una de las apuestas estratégicas es el reforzamiento de la cooperación multilateral, por considerarse que es esencial apoyar a la comunidad internacional en sus esfuerzos por cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Por ello, la ayuda multilateral española ha experimentado en los últimos años un importante aumento de fondos, desde los 866 millones de euros de 2004 a 1.701 millones el pasado año. El Plan de Cooperación establece que esa ayuda multilateral debe ser “activa, selectiva y estratégica” y “dar prioridad en sus contribuciones a aquellos organismos capaces de establecer una mejor coordinación con otros organismos multilaterales, con agencias bilaterales de desarrollo y con el gobierno local y a los que contribuyan a facilitar la participación real de la sociedad civil en los procesos de debate y decisión en el proceso del desarrollo humano sostenible y la erradicación de la pobreza” (Plan Director 2005). Por otro lado, el Plan considera también una acción prioritaria el apoyo a los esquemas regionales de respuesta a problemas, de ahí la necesidad de reflexionar sobre quienes pueden ser socios útiles en la consecución de estos fines.

Como se ha ido argumentando en las páginas anteriores, los organismos  iberoamericanos, por sus características y capacidad, pueden contribuir muy eficazmente al logro de esos objetivos de la cooperación multilateral española:

  • Facilitan la apropiación de los países receptores al ser estos responsables de la identificación del problema y del diseño de la respuesta con la que se pretende superar aquél
  • Los países están representados en ellos por los máximos responsables políticos de cada área de especialización, circunstancia que ofrece ciertas garantías de ejecución 
  • Son organismos altamente especializados en diferentes ámbitos del desarrollo, con capacidad para realizar buenos diagnósticos y propuestas
  • Coadyuvan de forma clara al fortalecimiento de los procesos de integración regional, reconocidos por la cooperación española y europea como esenciales para consolidar el desarrollo
  • Son ámbitos de negociación y decisión en los que se pueden establecer normativas y acuerdos supranacionales
  • Poseen legitimidad para movilizar y trabajar con interlocutores no estatales
  • Y la poseen también para impulsar en la agenda política de la región temas básicos, como la igualdad de género, que no siempre ocupan la atención que merecen
  • Al ser foros permanentes de discusión e intercambio de buenas prácticas, tienen capacidad para actualizar constantemente los diagnósticos de los problemas y las respuestas ofrecidas

Todos estos elementos son importantes para España en el cumplimiento de los objetivos que se ha fijado para su cooperación multilateral. Pero además, el carácter iberoamericano de estos organismos proporciona a España la ventaja añadida de que obtiene información permanente sobre las preocupaciones y las respuestas que dan los países latinoamericanos a los problemas de desarrollo, hecho que refuerza su propia capacidad de planteamiento de políticas hacia la región y que fortalece, por añadidura, su capacidad de propuesta en otros ámbitos de cooperación como la Unión Europea. Los organismos multilaterales iberoamericanos son ya contraparte de la cooperación española. El Plan Director señala específicamente su compromiso con el sistema de cooperación iberoamericano por estar basado en los principios de corresponsabilidad y horizontalidad, y porque trabaja por el logro de objetivos prioritarios para la cooperación española como la lucha contra la pobreza, el reforzamiento de los valores y la institucionalidad democrática y la consecución de sociedades con una mayor cohesión social. Precisamente porque existe esta coincidencia de objetivos y por las diferentes ventajas expuestas anteriormente, se considera que los organismos iberoamericanos pueden ser socios muy útiles para la cooperación española. Con esta propuesta no se pretende disminuir la importancia que tienen otros organismos multilaterales en la promoción del desarrollo en la región, como los pertenecientes al sistema de Naciones Unidas. Ni tampoco se está afirmando que no sea posible optimizar los resultados de sus actividades y sus procedimientos de trabajo; pero sí se quiere llamar la atención sobre esos valores de apropiación, legitimidad, especialización, fortalecimiento de la integración, o de la capacidad de incorporación de actores no estatales y de temas centrales a la agenda del desarrollo tan característicos de los organismos iberoamericanos y que tan buenos resultados pueden ofrecer para el desarrollo de la región.


REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Alonso, José Antonio (Dir.) (2007): Cooperación con Países de Renta Media, Instituto Complutense de Estudios Internacionales, Editorial Complutense, Madrid.

Eyben, Rosalind y Lister, Stephen (2004): Cooperación con Países de Renta Media, Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación, Madrid

Instituto Alemán de Desarrollo (2004): BMZ Spezial N° 116: Ankerländer – Partner für globale Entwicklung. Ein Positionspapier des BMZ (Países ancla – Socios para el desarrollo mundial. Documento básico del BMZ), Agencia Alemana de Desarrollo

Ocampo, J.A (2005): Más allá del Consenso de Washington: una agenda de desarrollo para América Latina, CEPAL, Serie Estudios y Perspectivas, nº 26, México

Plan Director de la Cooperación Española, 2005-2008

Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (2006): Espacio Iberoamericano del Conocimiento, XVI Conferencia Iberoamericana de Educación, Montevideo, Uruguay

Organización Iberoamericana de la Juventud (2008): Plan Iberoamericano de Cooperación e Integración de la Juventud, 2009-2015. OIJ, Madrid.

Organización Iberoamericana de la Seguridad Social (2008): Convenio Iberoamericano de la Seguridad Social, OISS-AECID

Plan Director de la Cooperación Española 2005-2008 (2005), Secretaría de Estado de Cooperación Internacional, Subdirección General de Planificación y Evaluación de Políticas para el Desarrollo,  Agencia Española de Cooperación al Desarrollo, Madrid.

Sachs, Jeffrey (2005): Investing in Development. A Practical Plan to Achieve the Millennium Development Goals, Proyecto del Milenio de Naciones Unidas. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Nueva York

Secretaría General Iberoamericana (2007a): Estrategia de la Cooperación en el marco de la Conferencia Iberoamericana, SEGIB, Madrid.

Secretaría General Iberoamericana (2007b): Informe de la Cooperación en  Iberoamérica, Estudios SEGIB, SEGIB-AECID, Madrid.

Stiglitz, J (2003): “El rumbo de las reformas. Hacia una nueva agenda para América Latina”, en Revista de la CEPAL, nº80.



NOTAS

[1] En la clasificación del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), los países latinoamericanos se ubican en una de las dos categorías de los PRM. La mayor parte pertenecen al grupo de Países de Renta Media Baja (PRMB), con una renta per cápita entre 826 y 3.255 dólares; y el resto al de Países de Renta Media Alta (PRMA), entre 3.256 y 10.065 dólares. Sólo Nicaragua no es considerada PRM al tener una renta de inferior a 825 dólares. Nicaragua forma parte de un grupo intermedio entre los Países Menos Adelantados y los PRMB denominado “Otros Países de Bajo Ingreso”.

[2] Otros donantes principales de ayuda a América Latina como los Estados Unidos, Japón, Alemania o la Comisión Europea, sitúan allí recursos muy inferiores, en torno al 7% de su ayuda bilateral. No obstante, es necesario recordar que en el caso norteamericano, ese 7% supone cantidades muy superiores a las enviadas por España: 1.552 millones de dólares en 2006 frente a los 658 de la cooperación bilateral española.       

[3] La prioridades geográficas de la cooperación española y la justificación de su elección aparecen claramente recogidas en el Plan Director de la Cooperación Española, 2005-2008. El Plan Director es el documento de planificación cuatrienal de la cooperación española, en el que se determinan sus directrices básicas, las prioridades horizontales, sectoriales y geográficas y los instrumentos para llevarlas a cabo.

[4] Como señala José Antonio Alonso “La historia confirma este juicio. Hasta 25 países que fueron catalogados en su momento como países de renta media cayeron a la categoría de ingreso bajo entre 1978 y 2003; mientras que un solo país logró consolidar la senda contraria. En similar periodo, 3 países lograron ascender del grupo de ingreso medio-bajo al de ingreso medio-alto, pero 13 países hicieron el recorrido inverso”. Ver Alonso (2007: 90). 

[5] El Instituto Alemán de Desarrollo (DIE por sus siglas en alemán) define a los países ancla como un grupo de estados que tienen un lugar destacado tanto desde el punto de vista político como del económico en su respectiva región, siendo por ello centrales para el desarrollo y la seguridad de la misma y, consecuentemente, para la estabilidad mundial. El DIE considera “países ancla” a China, India, Indonesia, Pakistán, Tailandia, Egipto, Irán, Arabia Saudita, Nigeria, Sudáfrica, Argentina, Brasil, México, Rusia y Turquía.

[6] Además del apoyo a la Sociedad Civil y de la labores de asesoramiento y Asistencia Técnica para el cambio institucional, J.A. Alonso también destaca la importancia que pueden tener los fondos de cooperación en los PRM como factor de “apalancamiento”, es decir, como estímulo a la movilización de otros recursos nacionales e internacionales que consideren ese apoyo una señal de credibilidad (Alonso 2007:132).

[7] Los 19 países latinoamericanos son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Honduras, Guatemala, México, Nicaragua, Paraguay, Panamá, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. En el caso de la SEGIB, a los 19 países latinoamericanos, España y Portugal, se suma Andorra. 

[8] Sobre la Cooperación Sur-Sur pueden consultarse en este mismo número el artículo de José María Vera y Cristina Xalma: Iberoamérica y la Cooperación Sur-Sur, así como el Informe de la Cooperación en  Iberoamérica (SEGIB 2007b)




Resumen:
En los últimos años, España está apostando en su estrategia de cooperación internacional por una mejor y más cuantiosa ayuda canalizada a través de organismos multilaterales de desarrollo. El presente artículo se interroga precisamente sobre las ventajas, desventajas y complementariedades que ofrecen, frente a organismos multilaterales tradicionales como los pertenecientes al sistema de Naciones Unidas, un grupo de organismos iberoamericanos con gran capacidad de impulso al desarrollo en la región. Las particularidades de su funcionamiento y los resultados conseguidos avalan su importancia como socios para la cooperación española. Por otro lado, su accionar en el ámbito del desarrollo contribuye a alimentar el actual debate sobre la necesidad y las formas de cooperar eficazmente con Países de Renta Media como los latinoamericanos, estados cada vez menos relevantes en el sistema de ayuda pese a la importancia de consolidar en ellos el desarrollo.

Palabras clave:
Cooperación multilateral española, cooperación con Países de Renta Media, Organismos iberoamericanos de desarrollo.

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Abstract:
Spain is presently making stronger its multilateral cooperation strategy, so she needs efficient partners. This article analyzes the advantages, disadvantages and chances that a group of Ibero-american organizations may offer to the Spanish cooperation. They are international organizations, with an important potential for promoting structural changes. On the other hand, their experience and achievements allow discuss about the best way to cooperate whit Middle Income Countries.

Keywords:
Iberoamerican Cooperation, Spanish Cooperation with Latin American, Cooperation with Middle Income Countries, development programs.

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Iberoamérica y la Cooperación Sur-Sur Organismos Multilaterales Iberoamericanos:¿Socios especiales para la Cooperación Española? Desigualdad y sostenibilidad en Latinoamérica: desafíos para la izquierda globalizada Afrontar la pobreza indígena La eficacia de la ayuda al desarrollo: el caso peruano ¿Ha contribuido la cooperación española a reducir la pobreza en Bolivia? Efectividad de la ayuda y Coherencia de políticas
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