1.- Introducción
      
2.- Localización de los aspectos y situaciones lingüísticamente problemáticos en las relaciones mutuas entre la Unión Europea y sus ciudadanos

3.- Construcción de un marco de referencia para el ámbito de estudio seleccionado
    3.1 El componente teórico: teoría de los derechos lingüísticos
    3.2. El componente de derecho internacional: los derechos lingüísticos en el derecho internacional
    3.3. El componente de derecho comparado: una organización internacional y un Estado multilingües, la ONU y Suiza.

4.- La evolución de la regulación lingüística en la Unión Europea en el ámbito de estudio

5.- La inserción del modelo de la Unión Europea en el marco de referencia: acordes y desacuerdos

6.- Conclusiones

7.- Bibliografía

8.- Notas

1. Introducción

Los aspectos lingüísticos del entramado comunitario han sido objeto de una atención creciente en los últimos años. El cada vez más acelerado y en estos momentos profundo proceso de transformación que sufre la Unión Europea, sumado al renovado interés por los llamados derechos lingüísticos han contribuido a este hecho. La política lingüística de la Unión se entiende como problemática porque combina una proclamación ideológica clara y determinada a favor del multilingüismo y la igualdad de lenguas con una realidad jurídica poco determinada y una praxis confusa que a menudo contradice la citada ideología. El problema se ha ido abordando desde diferentes perspectivas por investigadores de ámbitos diversos, lingüistas (Coulmas 1991), sociólogos (Labrie 1993), economistas (Grin 2003) y también juristas (De Witte en Craufurd-Smith 2004, Creech 2005), contribuyendo así a colmar un vacío investigador que resultaba llamativo. Sin embargo hay aún aspectos del tema que no han sido suficientemente estudiados, resaltando de entre ellos el de los derechos lingüísticos del ciudadano europeo en su relación con la Unión. La presente investigación pretende ayudar al estudio de este asunto, intentando acotar y definir esos derechos. En la investigación surgen tres cuestiones principales, dos de ellas de carácter preliminar y una tercera que es en realidad el objeto último de la investigación:

La primera cuestión es la de definir los aspectos y situaciones lingüísticamente problemáticos en las relaciones directas entre la Unión Europea y sus ciudadanos, aislando de entre ellos los casos más significativos o conflictivos. La segunda cuestión supone la construcción de un marco de referencia para el ámbito de estudio y el análisis de la evolución del régimen lingüístico de la Unión en dicho ámbito. La tercera y principal, finalmente, supone efectuar la comparación entre el marco de referencia y el modelo de la Unión para ver similitudes y diferencias y proponer posibles soluciones a las situaciones definidas como problemáticas.

Para abordar la primera cuestión se propone la acotación de la actividad administrativa externa y directa de la Unión con base en criterios doctrinales, a lo que se añadirá también la actividad legislativa y judicial de repercusión directa en el ciudadano. Tras ello se seleccionarán las situaciones lingüísticamente más conflictivas a través del análisis de la jurisprudencia comunitaria, preguntas parlamentarias e informes efectuados por las instituciones, entre otros documentos que permitan localizar qué es lo que los propios ciudadanos y sus representantes encuentran problemático. La segunda cuestión se enfoca estableciendo un marco teórico y de derecho internacional y comparado sobre los asuntos seleccionados con anterioridad que sirva como referencia para el modelo de la Unión, para luego proceder al análisis de la evolución de la realidad normativa y jurisprudencial de la Unión en este campo y de su situación actual, incluyendo la Constitución para Europa. Finalmente, para el enfoque de la tercera cuestión se procederá al análisis comparado de la realidad de la Unión Europea con el marco de referencia para ver similitudes y diferencias y poder proponer soluciones a los casos seleccionados como más problemáticos, teniendo en cuenta las peculiares características de la Unión.

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2. Localización de los aspectos y situaciones lingüísticamente problemáticos en las relaciones mutuas entre la Unión Europea y sus ciudadanos

Como se ha podido ver en los numerosos estudios que han ido apareciendo en los últimos años sobre la problemática lingüística en la Unión Europea, los temas concretos con implicaciones lingüísticas son muchos. Diversos trabajos los han ido tratando, bien por separado bien con pretensiones de abarcar la entera problemática (Nic Shuibhne 2002, Creech 2005). En nuestra opinión la dimensión lingüística de la relación directa entre el poder público europeo y la ciudadanía de la Unión precisa de un estudio más detenido, y a ello nos dedicaremos, escogiendo los casos que se presenten como más problemáticos.

En el campo de las relaciones directas entre la administración y los ciudadanos cada relación concreta tiene una dimensión lingüística, pero lo que podría parecer un objetivo inabarcable en el caso de una administración nacional no lo es tanto en el caso de la administración de la Unión Europea. Las relaciones directas entre la administración de la Unión y sus ciudadanos son aún escasas aunque tienden a aumentar. De entre todas estas relaciones se procederá a la selección de los casos considerados como más problemáticos por los ciudadanos y sus representantes, utilizando para ello varios instrumentos como la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, preguntas parlamentarias en el Parlamento Europeo y los dictámenes del Defensor del Pueblo europeo. La suma de estos instrumentos nos permitirá comprobar cuáles son los casos considerados como más problemáticos por la ciudadanía europea y sus representantes directos, los europarlamentarios. De lo que se trata es de detectar los problemas que preocupan a la ciudadanía, ya que otra posible fuente de información, como pueden ser los informes nacionales sobre el asunto, no dejan de reflejar la posición de los distintos Estados miembro que se preocupan fundamentalmente de la situación de su propia lengua y no de problemas comunes a todos los ciudadanos. Pasemos al análisis de los distintos elementos.

La jurisprudencia comunitaria referente al ámbito seleccionado se centra en varios asuntos que se repiten a menudo, como son la elección de la lengua en las comunicaciones con la administración comunitaria (como en la saga Kik, [1] sentencia Continental Can y Europemballage, [2] sentencia Chemiefarma, [3] sentencia Suikerunie, [4] y sentencia Tréfilunion, [5] sentencia GE Betz Inc., [6] entre otras) y la igualdad entre las lenguas oficiales (sentencia EMU Tabac, [7] o sentencia Kerry Milk, [8] entre otras), así como los aspectos lingüísticos en las oposiciones al funcionariado comunitario (sentencia Boixader, [9] entre otras).

El análisis de las preguntas parlamentarias en el Parlamento Europeo hecha desde la base de datos Eur-Lex revela que los asuntos lingüísticos que más preocupan a los parlamentarios europeos son el uso de lenguas por las instituciones de la Unión en su trabajo interno y en la comunicación con el público, con referencia especial a comunicados de prensa y las páginas web de la Unión, y la situación de las lenguas minoritarias en la Unión.

La producción de informes y recomendaciones de las instituciones de la Unión Europea se centra asimismo en varias cuestiones, como son la situación de las lenguas minoritarias (Resolución Arfé de 16 de octubre de 1981, Resolución Arfé de 11 de febrero de 1983, Resolución Kuijpers de 30 de octubre de 1987, Resolución de 11 de diciembre de 1990 sobre la situación de las lenguas en la Comunidad y la de la lengua catalana, Resolución Killilea sobre las minorías lingüísticas de la Comunidad Europea de 09 de febrero de 1994, todas ellas del Parlamento Europeo), la igualdad de lenguas oficiales y el funcionamiento multilingüe de las instituciones (Informe Nyborg del 01 de julio de 1982 aprobado como Resolución sobre el multilingüismo de la Comunidad Europea el 08 de noviembre de 1982, Resolución sobre el derecho a usar la propia lengua del 25 de julio de 1994 y Resolución sobre el uso de las lenguas oficiales en la Unión Europea del 19-01-95, del Parlamento Europeo, además de las conclusiones del Consejo de Asuntos Generales nº 1853 del 12 de junio de 1995 en Luxemburgo, [10] sobre Diversidad lingüística y Multilingüismo y el Documento MEMO/03/37 de 19/02/2003 de la Comisión Europea).

El análisis de los dictámenes del Defensor del Pueblo Europeo, aún en curso, revela en principio una preocupación de los ciudadanos por la discriminación lingüística en sus relaciones con la administración de la Unión Europea.

La conjunción de las distintas fuentes arroja varios temas que siempre resultan problemáticos para el ciudadano. Un primer asunto es la elección de las lenguas que se consideran como oficiales, con especial referencia a las lenguas minoritarias. La relación directa entre el administrado y la administración comunitaria despierta asimismo gran controversia, como demostró la saga Kik ante el aparato jurisdiccional de la Unión. La dimensión lingüística de la política informativa de la Unión es también objeto de preocupación, tanto en las preguntas parlamentarias como en los documentos de las instituciones. Por último, la configuración lingüística y la posible discriminación en las ofertas de trabajo y los contratos públicos ofrecidos por la Unión son el último gran tema de interés para los ciudadanos y sus representantes, como aparece en la jurisprudencia comunitaria y las preguntas parlamentarias. En resumen, puede decirse que, a expensas de las fuentes de información pendientes de analizar, son cuatro los problemas principales: la elección de las lenguas, la política informativa de la Unión, las comunicaciones directas entre el ciudadano y la administración, y las ofertas de trabajo y contratos públicos. Estos serán por tanto los asuntos en los que se centrará el marco de referencia que se pretende construir en el próximo apartado.

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3. Construcción de un marco de referencia para el ámbito de estudio seleccionado

Tras la identificación de los concretos aspectos de la relación entre la Unión Europea y sus ciudadanos que serán objeto de estudio, se procederá a la elaboración de un marco que sirva como referencia y modelo comparativo a la hora de analizar la legislación y prácticas de la Unión Europea al respecto. Para la construcción de este marco se utilizarán tres componentes fundamentales: un componente teórico sobre la esencia, contenido y límites de los derechos lingüísticos, un segundo componente referente a la legislación internacional en la materia y un último componente de derecho comparado, con el análisis de dos sujetos internacionales, una organización internacional y un Estado, multilingües: la ONU y Suiza.

La pertinencia y utilidad de este marco de referencia en la presente investigación tienen distinto fundamento en cada una de sus partes. El objetivo último de esta investigación es definir cuál es la situación actual de la relación lingüística directa entre la Unión Europea y sus ciudadanos para detectar las eventuales carencias y proponer posibles soluciones; para proponer estas soluciones sobre una base sólida es precisamente para lo que se quiere el marco de referencia. La primera parte pretende ofrecer un marco teórico general de las posiciones recientes de la doctrina en el campo de los derechos lingüísticos con referencia al tema acotado. Dado que la situación en la Unión Europea es en cierta manera sui generis, la base teórica nos permitirá partir de bases sólidas para la propuesta de soluciones a los eventuales problemas. En segundo lugar hay que tener en cuenta que, aparte de la base teórica, no se parte de cero, sino que hay instrumentos internacionales referentes a la materia que han de ser también tenidos en cuenta, ya que aunque su aplicación a la Unión Europea pueda resultar dudosa – lo que se analizará en el estudio – siempre resultan válidos como parámetro de referencia. Por último, el marco comparado tiene una justificación diferente que recae en la utilidad e idoneidad de los modelos escogidos, en este caso una organización internacional y un Estado multilingües, como posible referencia para la Unión. La Unión Europea no es ni un Estado ni una organización internacional aun ostentando caracteres de ambos, y su régimen lingüístico ha ido evolucionando desde unas características de organización internacional hasta otras estatales, como se verá en el próximo apartado. Por ello resulta necesario este marco comparado para la correcta compresión de dicha evolución y su estado actual y para la propuesta de soluciones a los eventuales problemas. En resumen, la conjunción de los tres componentes de este marco de referencia nos permitirán ofrecer posibles soluciones a los problemas detectados con anterioridad sobre una base sólida.
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3.1. El componente teórico: teoría de los derechos lingüísticos

Los derechos lingüísticos han tenido una atención creciente por parte de juristas, politólogos, filósofos y economistas, que han ido centrando su quehacer en el asunto. El aporte teórico en la materia es cada vez más abundante y sólido, lo que viene a colmar una carencia que resultaba llamativa. En los últimos años varias obras han visto la luz, siendo fundamental la titulada Linguistic Rights and Political Theory (Patten y Kymlicka, 2003). En la introducción, escrita por los editores, se hace referencia a los servicios públicos y el ámbito del poder legislativo y el judicial como problemas principales de política lingüística, haciendo referencia asimismo a las declaraciones de oficialidad. Según estos autores el problema principal de los derechos lingüísticos es la relación con las instituciones (Patten y Kymlicka 2003: 33). En la obra los distintos autores van desgranando posiciones referentes al tema que aquí nos ocupa. En la misma obra Rubio Marín apuesta por los derechos lingüísticos instrumentales, concepto que hace referencia a disposiciones lingüísticas que permitan el disfrute de derechos no lingüísticos en igualdad de condiciones para los integrantes de todos los grupos lingüísticos (Rubio Marín en Patten y Kymlicka 2003: 56). Este concepto será el que se use en la presente investigación. Todos los autores, en cualquier caso, adjudican al ciudadano la capacidad de elección de lengua en sus relaciones con la administración, así como la igualdad de las lenguas oficiales. Lo que es más discutido son los criterios para la atribución de oficialidad a una lengua determinada, por la aparición de nuevos desafíos como los grupos de inmigrantes (Pogge en Patten y Kymlicka 2003: 105). En la teoría de los derechos lingüísticos resultan importantes los principios de aplicación de la legislación lingüística, territorialidad y personalidad: el principio de territorialidad hace que determinada legislación lingüística se aplique en un territorio a todas las personas que estén en él de manera temporal o permanente, mientras que el principio de personalidad, en cambio, hace que uno porte consigo sus derechos lingüísticos independientemente del lugar donde se halle.

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3.2. El componente de derecho internacional: los derechos lingüísticos en el derecho internacional

Como ya se apuntó en el componente teórico, los derechos lingüísticos han tenido asimismo una atención creciente en el derecho internacional. Esta atención actual no es sin embargo novedosa, sino que recobra un interés que fue importante en la primera mitad del siglo XX y que decayó tras la Segunda Guerra Mundial, periodo en el que se buscaba un universalismo de los derechos que casaba mal con la protección de las minorías, a las que usualmente se conecta con los derechos lingüísticos. Según Skutnabb-Kangas y Phillipson (1995: 78) los derechos lingüísticos tuvieron cinco fases en su desarrollo: antes de 1815 la atención se centraba en los derechos de las minorías religiosas; en la segunda etapa, de 1815 a 1914, lo importante eran las minorías nacionales, y algunas constituciones y convenios se empezaban a ocupar del tema; en la tercera etapa, en el periodo entre las dos guerras mundiales, se empezaron a ver convenios internacionales sobre minorías y constituciones nacionales que hacían referencia a las lenguas; en la cuarta etapa, de 1945 a 1970, se pretendió dar una gran protección del individuo, lo que produjo falta de atención para las minorías porque se huía de los derechos grupales; en la quinta y última etapa, a partir de 1970, se ha visto un interés renovado por las minorías. Por ello la normativa es relativamente nueva y se encuentra dispersa. En cuanto al contenido de estos derechos, puede decirse que tienen una doble dimensión individual y colectiva, y que están relacionados con los demás derechos humanos, de forma que la supresión de los derechos lingüísticos supone la de otros derechos conexos. En estos momentos puede afirmarse que se ha llegado a un estándar mínimo de protección en la cuestión, que comprende los derechos de identidad lingüística, de uso de la propia lengua y de educación en esa misma lengua (Fernández Liesa en Sauca 2000: 253). Asimismo cabe establecer ciertos principios como la libertad lingüística (De Witte en Giordan 1992: 55), la no-discriminación y el respeto al pluralismo. Sin embargo, otras posiciones afirman que la tutela jurídica de los derechos lingüísticos es una expresión del principio de igualdad y no un derecho autónomo (Carroza en Sauca 2000: 177). En cualquier caso, la defensa de estos derechos suele relacionarse con el principio de territorialidad, sobre todo en Europa, por lo que se propugna la territorialización de los derechos lingüísticos sin llegar al pluralismo monolingüe sino al multilingüismo territorial. Aún así, también se reconocen límites a este principio, ya que la llamada democracia lingüística puede verse limitada por factores técnicos, pero en líneas generales se apuesta por el principio de territorialidad, afirmándose incluso que hay más protección a los derechos lingüísticos cuanto más reducido es el ámbito territorial de la disposición protectora (Skutnabb-Kangas y Phillipson 1995: 78).

Fernández Liesa (1999) da buena cuenta del desarrollo en este campo, estrechamente ligado a las minorías lingüísticas. En sus intentos de definir un estándar mínimo de derechos lingüísticos, el autor enumera los posibles elementos de dicho estándar, entre ellos el derecho a utilizar el propio idioma en público y en privado sin injerencia ni discriminación, y el derecho a la no discriminación por razón de lengua. Como señala F. Liesa la legislación internacional no es absolutamente concluyente, y por ejemplo el CEDH denegó que hubiera un derecho de elección de lengua en las relaciones con las administraciones. [11] En cualquier caso hay varios instrumentos, internacionales y europeos, que hacen referencia a los derechos lingüísticos. La Carta de las Naciones Unidas estipula la realización de sus objetivos sin discriminación por razones lingüísticas y la Declaración Universal de Derechos Humanos prohíbe en su artículo 2.1 la discriminación por motivos lingüísticos, en lo que se configura como un derecho universal, indivisible y efectivo. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos prohíbe la discriminación lingüística y asegura derechos lingüísticos frente a los tribunales, reconociendo además el derecho de las minorías lingüísticas a emplear su propio idioma. Por último, la Declaración de la ONU sobre derechos de personas pertenecientes a minorías nacionales, étnicas, religiosas y lingüísticas establece la protección de la identidad lingüística y el derecho de las minorías a usar su propio idioma y a establecer relaciones con otras minorías similares con vínculos idiomáticos, e impone a los Estados la necesidad de crear condiciones favorables para el desarrollo de la lengua de las minorías, para aprender el idioma o recibir enseñanza en él, y promover el conocimiento del idioma. En el ámbito europeo las realizaciones más importantes se han logrado en el marco del Consejo de Europa, siendo de entre ellas la más significativa la Carta Europea de las lenguas regionales o minoritarias, [12] adoptada el 25 de junio de 1992 y que entró en vigor el 01 de marzo de 1998, no estando abierta a la firma de la Comunidad Europea. La Carta concede ciertos derechos políticos a los hablantes de lenguas minoritarias, contando además con el respaldo del Parlamento Europeo, si bien no reconoce derechos colectivos sino individuales, ya que pretende proteger las lenguas regionales y minoritarias, no las minorías lingüísticas. Al tratarse de una Convención multilateral y no de un protocolo adicional a la CEDH escapa al control jurisdiccional previsto en ésta. Su ámbito de acción no incluye los dialectos ni las lenguas de los inmigrantes, sólo las lenguas históricas de Europa, y se basa fundamentalmente en el criterio de territorialidad. Sus objetivos son el reconocimiento de las lenguas, el respeto territorial, la implementación de acciones positivas, la enseñanza y estudio de las lenguas, la comunicación entre grupos lingüísticos distintos a través de la enseñanza y el fomento de las relaciones entre grupos hablantes de la misma lengua. Los principios que la informan son los de pluralismo democrático, justicia y libertad, respeto a la soberanía nacional, aplicación de estatuto jurídico más favorable y respeto a la CEDH. Las obligaciones de los Estados son la prohibición de discriminación y las acciones positivas (de comportamiento y resultado). Los controles son débiles, no hay control jurisdiccional, los controles internos son inexistentes y los del COE se articulan a través de informes periódicos, la actuación de un comité de expertos y un informe del Secretario General a la Asamblea Parlamentaria. Por su parte, la Convención Europea de Derechos Humanos expresa como parte del derecho a un juicio justo el derecho a ser informado de la acusación en un idioma que el acusado comprenda y el derecho a ser asistido gratuitamente por un intérprete si no se entiende o habla el idioma del tribunal, [13] además de expresar la prohibición de discriminación por motivos lingüísticos. El Convenio-Marco para la protección de minorías nacionales [14] también establece ciertos derechos lingüísticos. [15] La OSCE ha producido también varios instrumentos de ámbito europeo que hacen referencia a los derechos lingüísticos. En primer lugar aparece la propia Acta de Helsinki, que hace referencia a la defensa de los derechos sin distinciones lingüísticas y que otorga gran importancia a la colaboración en el ámbito de la enseñanza de lenguas extranjeras, haciendo referencia también en este sentido a la situación de los trabajadores inmigrantes. El Documento de la cumbre de Copenhague sobre la dimensión humana de la CSCE también otorga derechos lingüísticos a los miembros de minorías en el apartado 32, haciendo referencia al libre uso de su lengua. En el apartado 34 impone a los Estados el hacer lo posible para garantizar la educación en la lengua en cuestión.

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3.3. El componente de derecho comparado: una organización internacional y un Estado multilingües, la ONU y Suiza

La pertinencia de los modelos escogidos para la comparación no es insólita ni tampoco novedosa. Originalmente las Comunidades Europeas se entendieron como organizaciones internacionales al uso, y de tal form a fueron estudiadas en todas sus variantes, incluida la lingüística. La obra seminal de Mala Tabory sobre organizaciones internacionales multilingües (1980) dedicaba un capítulo a las Comunidades Europeas. La pertinencia de la comparación con Suiza, ha sido también apuntada por la doctrina, si bien de manera más reciente. Bruno De Witte (en Craufurd-Smith 2004) usaba el país alpino como modelo comparativo para la Unión Europea.

La situación lingüística general de la ONU cuenta con seis idiomas oficiales (árabe, chino, inglés, francés, ruso y español), siendo la situación en sus órganos principales desigual. En cuanto a la elección de lenguas oficiales es preciso tener en cuenta la desigualdad fundacional de sus miembros: las lenguas oficiales en la ONU fueron las de los cinco miembros del Consejo de Seguridad más la oficial de una tercera parte de sus miembros en el momento de su fundación, es decir, inglés, francés, ruso y chino más español, a las que vendría a sumarse el árabe en 1973 tras los procesos de independencia y debido a la potencia económica árabe y el gran número de Estados con esta lengua como lengua oficial. El 90% de los documentos de la organización se redacta en inglés y se traduce posteriormente a otras lenguas, negociándose la traducción entre las delegaciones de los distintos países y recomendándose el cotejo de las distintas versiones lingüísticas para la interpretación. El artículo 111 de la Carta de la ONU establece que los textos en chino, ruso, francés, inglés y español son igualmente auténticos. Fue la primera organización internacional en establecer un funcionamiento multilingüe. El Consejo de Seguridad tiene establecido su régimen lingüístico por el capítulo octavo de su reglamento interno, que especifica que todas las resoluciones y demás documentos se publicarán asimismo en todos los idiomas oficiales, pudiendo publicarse en cualquier otro idioma distinto si así lo decide el Consejo. Por último, fuera del capítulo octavo, se establece que el acta oficial de las sesiones públicas del Consejo y sus documentos anexos serán publicados lo antes posible en los idiomas oficiales. El Consejo Económico y Social (ECOSOC) tiene establecido su régimen lingüístico en el capítulo séptimo de su reglamento interno, que en su artículo 32 dispone que las lenguas oficiales serán árabe, inglés, francés, chino, ruso y español, y las de trabajo inglés, francés y español; el artículo 34 establece que las actas serán hechas sólo en las lenguas de trabajo, pero según el artículo 35 la totalidad de las decisiones formales se publicarán en todas las lenguas oficiales. El régimen lingüístico de la Corte Internacional de Justicia aparece en su Estatuto, que en su artículo 39 establece que sus lenguas oficiales serán francés e inglés según lo que acuerden las partes. A falta de acuerdo cada parte podrá presentar sus alegatos en la lengua que prefiera y la Corte dictará la sentencia en ambas, determinando al mismo tiempo cuál de los dos textos hará fe. Por último, si alguna parte lo solicita, la Corte la autorizará para usar cualquier lengua que no sea ni francés ni inglés. Según el Estatuto, en caso de que se utilicen otras lenguas que no sean las oficiales se procurará siempre su traducción o interpretación a las oficiales con cargo a la parte que produzca el hecho, y en caso de que se use una lengua oficial siempre se traducirá o interpretará a la otra. [16] En la Asamblea General la situación lingüística está regulada por el capítulo octavo de su reglamento interno, dedicado a las lenguas. El artículo 51 establece la oficialidad de ruso, árabe, chino, inglés, francés y español, que serán también lenguas de trabajo. Los artículos 54, 55 y 56 establecen que las transcripciones y todos los documentos se publicarán en las lenguas oficiales. El artículo 57, finalmente, dispone la posibilidad de publicación en otras lenguas si la Asamblea o el comité en cuestión así lo deciden. En la Secretaría hay un régimen bilingüe, ya que sólo opera en inglés y francés, si bien los Estados miembro pueden solicitar el uso de cualquiera de los seis oficiales. Como conclusión se puede ver que en la ONU hay dos regímenes distintos. El primero es de multilingüismo amplio, comprende las seis lenguas oficiales y opera en la Asamblea General, el Consejo de Seguridad, y el Consejo Económico y Social. Un régimen más restringido, bilingüe inglés-francés, es el establecido para la Corte Internacional de Justicia y la Secretaría. Esto quiere decir que en determinadas instituciones se ha buscado una representatividad mayor con un régimen lingüístico amplio, mientras que en otras el objetivo de la funcionalidad ha imperado, imponiendo un régimen lingüístico restrictivo. Es de señalar también que se permite la utilización de otras lenguas mientras los usuarios provean y costeen los servicios lingüísticos necesarios.

En Suiza, la Constitución Federal reconoce cuatro lenguas nacionales (alemán, francés, italiano y romanche), de las cuales tres son totalmente oficiales (alemán, francés, italiano) y una se considera como oficial si el destinatario de la comunicación la usa (romanche). De esta forma todos los grupos lingüísticos tradicionales han visto reconocida la oficialidad de su lengua. El artículo 4 de la Constitución federal, referente a las lenguas nacionales, dispone que estas son el alemán, el francés, el italiano y el romanche. El artículo 70, sobre lenguas, dice que las lenguas oficiales de la Confederación son el alemán, el francés y el italiano, siendo el romanche lengua oficial para las comunicaciones entre la Confederación y los ciudadanos de lengua romanche. Este mismo artículo dispone que los cantones determinan sus lenguas oficiales y que velan por el reparto territorial tradicional teniendo en cuenta las minorías lingüísticas autóctonas. Además, la Confederación y los cantones deberán promover la comprensión y los intercambios mutuos entre las distintas comunidades lingüísticas, y la Confederación apoyará a los cantones multilingües, y especialmente a los cantones de los Grisones y el Tisino para proteger y promover el italiano y el romanche. Lo específico del modelo es el ajuste de niveles de competencia federal-cantonal-comunal, si bien el país camina hacia el monolingüismo cantonal siguiendo la tendencia de los Estados europeos. El sistema suizo combina un principio territorial descentralizado con un principio personal en el ámbito federal. Lo primero supone que el reconocimiento de las lenguas oficiales en el nivel federal se ve completado por un reconocimiento parejo en el ámbito cantonal. Los Cantones pueden, por tanto, fijar las lenguas oficiales en su territorio y dentro de ellos las autoridades municipales pueden hacer otro tanto. Hay que tener en cuenta, en cualquier caso, que el Tribunal Federal suizo ha establecido la necesidad de mantener las fronteras lingüísticas, ya que según su sentencia del 31 de marzo de 1965 “los límites tradicionales de las regiones lingüísticas y los islotes lingüísticos no deben, en interés de la paz en materia de lengua, desplazarse, o al menos no a sabiendas”. El principio de personalidad, permite por su parte al ciudadano dirigirse a las autoridades federales en cualquiera de las cuatro lenguas nacionales independientemente del lugar donde se encuentre. La situación lingüística en la administración federal vino a ser regulada por una directiva del Consejo Federal (gobierno federal) estableciendo que los grupos lingüísticos tendrían que estar representados de manera proporcional en la administración. El mandato constitucional para la administración federal de atender al ciudadano en la lengua oficial de su elección se ve frustrada a menudo en los organismos descentralizados (McRae 1964: 33).

Tras tomar en consideración los componentes del marco de referencia se puede apreciar que los tres elementos, el teórico, el de derecho internacional y el comparado (en el caso de Suiza), ofrecen todos ellos elementos suficientes como para asegurar la igualdad de lenguas declaradas oficiales y el derecho del ciudadano a la comunicación con la administración en la lengua de su elección, sea esta comunicación unilateral (emisión de información por la administración) o bilateral (comunicación stricto sensu). En el caso de la ONU se ve asimismo que los textos de alcance general han de ser publicados en todas las lenguas oficiales. Por último, el asunto de la elección de lenguas como oficiales sí que varía en cada caso, desde la búsqueda de la representatividad en la ONU hasta el reconocimiento de todos los grupos lingüísticos en Suiza. El derecho internacional no es claro al respecto, mientras que la teoría política muestra discrepancias, enfrentándose a nuevos retos como el posible reconocimiento de las lenguas de los inmigrantes.

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4. La evolución de la regulación lingüística en la Unión Europea en el ámbito de estudio

La regulación lingüística de la Unión Europea ha tenido una evolución que ha ido paralela a la propia evolución de la organización. Lo que nació como una organización de carácter fundamentalmente económico ha ido transformándose en el tiempo y cargándose de contenido político y supranacional a través de la actuación del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y los sucesivos Tratados. Ya tras el nacimiento en 1950 de la actualmente desaparecida CECA el régimen lingüístico fue objeto de regulación: el Tratado CECA fue redactado y hacía fe únicamente en francés. Posteriormente se tradujeron los tratados a las demás lenguas de los Estados firmantes (alemán, italiano y neerlandés), pero sin conceder a esas versiones valor auténtico. Al crearse el Euratom ya aparecieron todas las lenguas oficiales de los Estados miembro como auténticas, según el artículo 225 del Tratado CEEA. De igual forma al crear la CEE se tuvo ya muy en cuenta la cuestión lingüística, de manera que el artículo 314 del Tratado CE (entonces artículo 248 TCEE) ya establecía que el Tratado estaba redactado en un ejemplar único, en lengua alemana, lengua francesa, lengua italiana y lengua neerlandesa, cuyos cuatro textos eran igualmente auténticos. En virtud de los sucesivos Tratados de adhesión se convirtieron en auténticas las versiones del Tratado en lenguas danesa, española, finesa, griega, inglesa, irlandesa, portuguesa, sueca, húngara, polaca, letona, lituana, estonia, checa, eslovaca, maltesa y eslovena. El artículo 290 TCE (antiguo 217 TCEE) dice que el régimen lingüístico de las instituciones de la Comunidad será fijado por el Consejo, por unanimidad, sin perjuicio de las disposiciones previstas en el Estatuto del Tribunal de Justicia. A este respecto hay que decir que, como señaló el Parlamento Europeo, se trata de uno de los raros casos de competencia totalmente exclusiva del Consejo con carácter absolutamente intergubernamental, lo que da muestra de lo delicado del asunto, relacionado con el de las sedes institucionales (Labrie 1993: 68). Tras el Tratado de Ámsterdam se añadió el artículo 21.3 TCE que dice que todo ciudadano de la Unión podrá dirigirse por escrito a cualquiera de las instituciones de la Unión además de al Defensor del Pueblo Europeo, el Comité de las Regiones y el Comité Económico y Social en una de las lenguas mencionadas en el artículo 314 y recibir una contestación en esa misma lengua. Se plantea la duda de si los documentos referidos deben incluir medios electrónicos, si las personas jurídicas tienen también ese derecho y de si dicho derecho sólo existe cuando las instituciones sean requeridas en cuanto tales (Dyrberg 1999: 36). Los artículos 149 y 151 TCE sobre educación y cultura respectivamente son también importantes con respecto a la actuación sobre la lengua, ya que posibilitan la actuación de la Comunidad Europea en el ámbito lingüístico, si bien no tienen ninguna incidencia en el propio régimen lingüístico de la Comunidad. Por último, puede decirse que el artículo 255 TCE sobre el acceso a los documentos de las instituciones tiene evidentes implicaciones lingüísticas y relaciona al principio de transparencia con el multilingüismo. (Dyrberg 1999: 53). En cuanto a la Unión Europea, algunos autores hacen referencia al artículo 1 del TUE, (Phillipson 2003) porque creen que éste, al afirmar la unión entre los pueblos de Europa, resulta clave a la hora de determinar cómo ha de ser el tratamiento del multilingüismo en la Unión. El artículo 6.3 TUE establece el respeto a las identidades nacionales de los Estados miembro, lo que incluye su lengua. Los ámbitos PESC y CJPMP tienen un régimen lingüístico igual al general, siendo esto debido a los artículos 28 y 41 TUE, que declaran que el artículo 314 será de aplicación en ellos. Además, la Declaración 30 de las Declaraciones Anexas al Acta final del Tratado de Maastricht dice que la Conferencia acordó que el régimen lingüístico aplicable en esos ámbitos sea el de las Comunidades Europeas y que todos los textos sobre política exterior y de seguridad común que se presenten en reuniones del Consejo Europeo o del Consejo o que se adopten en ellas, así como todos los textos que deban publicarse, se traducirán inmediata y simultáneamente a todas las lenguas oficiales de la Comunidad. Por último, el artículo 53 establece que el Tratado está redactado en un ejemplar único, en las mismas lenguas que el Tratado CE, cuyos textos son igualmente auténticos. En los tratados de adhesión también se trata el tema. Algunos autores afirman incluso que desde la adhesión de Irlanda el multilingüismo pleno dejó de respetarse, ya que en el artículo 155 del acta de adhesión del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca a la CEE, sobre el derecho derivado, no se menciona el irlandés como lengua de dicho derecho (Labrie 1993: 78). En el acta de adhesión de Austria, Finlandia, Noruega y Suecia se introdujeron sendos protocolos referidos a las lenguas austriaca (el número 10) y noruega (el número 38). El primer protocolo añadía términos específicamente austriacos a los alemanes ya reconocidos en igualdad de condiciones, mientras que el segundo aseguraba la igualdad de las dos variantes de la lengua noruega (Bokmål y Nynorsk), mientras que el artículo 3 de los tratados de adhesión de la ampliación de 1 de mayo de 2004 privó al turco de la oficialidad, a pesar de su carácter de lengua oficial de iure en la República de Chipre. El artículo 61 del Acta de Adhesión dispone que se enviará a los Gobiernos de los nuevos Estados miembro una copia certificada del TUE, del TCE y del TCEEA, junto con los anteriores tratados de adhesión, en las lenguas actuales, mientras que los textos de dichos Tratados, redactados en las lenguas de la ampliación, se adjuntarán al Acta siendo auténticos en las mismas condiciones que los textos redactados en las lenguas actuales.

La piedra angular del régimen lingüístico de la Unión Europea es el Reglamento 1/58, [17] es decir, el primer Reglamento de la Comunidad. El hecho de que este Reglamento fuera el primero producido por la CEE da muestra de la importancia otorgada por los Estados miembro fundadores a la cuestión lingüística. El reglamento tiene como base jurídica el artículo 290 TCE (antiguo 217 TCE), y especificaba en su artículo 1 que las lenguas oficiales y las lenguas de trabajo de las instituciones de la Comunidad serían el alemán, el francés, el italiano y el neerlandés. En su artículo 2 se establece que los textos que un Estado miembro o una persona sometida a la jurisdicción de un Estado miembro envíe a las instituciones se redactarán, a elección del remitente, en una de las lenguas oficiales, y la respuesta se redactará en la misma lengua. [18] El artículo 3 dispone que los textos que las instituciones envíen a un Estado miembro o a una persona sometida a la jurisdicción de un Estado miembro se redactaran en la lengua de dicho Estado. Según el artículo 4, los reglamentos y demás textos de alcance general se redactarán en las cuatro lenguas oficiales. Según el artículo 5, el Diario Oficial se publicará en las cuatro lenguas oficiales. El articulo 6 dispone que las instituciones podrán determinar las modalidades de aplicación de este régimen lingüístico en sus reglamentos internos. El articulo 7 que el régimen lingüístico del procedimiento del Tribunal de Justicia se determinará en el reglamento de procedimiento de éste. Por último, el artículo 8 dice que por lo que respecta a los Estados miembros donde existan varias lenguas oficiales, el uso de una lengua se regirá, a petición del Estado interesado, por las normas generales de la legislación de dicho Estado. En cuanto a los requisitos lingüísticos de la función pública comunitaria, resulta de importancia el artículo 28.f del Estatuto de los Funcionarios de las Comunidades Europeas, [19] que establece que sólo podrán ser nombrados funcionarios los que, entre otros requisitos, justifiquen poseer el conocimiento con detenimiento de una de las lenguas de las Comunidades y un conocimiento satisfactorio de otra de ellas, en la medida necesaria para el desempeño de las funciones que puedan ser llamados a ejercer. Las publicaciones e información quedan fuera de la legislación comunitaria.

La Constitución para Europa recoge varias novedades en la evolución del régimen lingüístico de la Unión Europea. En concreto, según el artículo IV-448.2, la Constitución podrá traducirse a lenguas cooficiales de los Estados miembro. El derecho a la comunicación “con las instituciones” se recoge en los artículos I-10 y II-101, abarcando cualquier tipo de comunicación y no sólo la escrita. El artículo II-82 dispone el respeto por la Unión de la diversidad lingüística. A esto ha de añadirse la actividad del gobierno español a favor del reconocimiento de lenguas subestatales en la Unión, que tuvo su primer fruto en la inclusión del apartado segundo del artículo IV-448, ya mencionado, y que ha tenido su continuación en la Solicitud de reconocimiento en la Unión Europea de todas las lenguas oficiales de España, de 13 de diciembre de 2004. En él se propone la modificación del Reglamento 1/58 de forma que los ciudadanos puedan dirigirse a las instituciones en catalán / valenciano, eusquera y gallego, puedan utilizarse dichas lenguas en el Parlamento Europeo y el Comité de las Regiones, así como en el Consejo, y se publiquen los textos legales finales adoptados por codecisión en dichas lenguas, que serán incluidas de pleno derecho en el Programa Lingua. El gobierno español se haría cargo del coste económico que dichas medidas supusieran. Este Memorandum supone un paso adelante en el reconocimiento de lenguas minoritarias en el seno de la Unión y confirma que la propuesta de lenguas como oficiales depende de los Estados miembro.
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5. La inserción del modelo de la Unión Europea en el marco de referencia

En este apartado se procederá a la comparación del marco de referencia con el modelo actual de la Unión Europea, para ver las eventuales coincidencias y diferencias y proponer posibles soluciones. Como se ha podido ver, la Unión Europea deja a las agencias fuera del derecho a la elección de lengua por el ciudadano, ya que éste sólo está asegurado para las instituciones y órganos consultivos. La elección de lenguas oficiales se atribuye a los Estados miembro, lo que cobra sentido en la especial configuración de la Unión Europea como unión de Estados y ciudadanos. La información no siempre se ofrece en todas las lenguas ni hay regulación específica al respecto más allá de la interpretable necesidad de transparencia. Todo esto sugiere que la problemática lingüística en la Unión es real, ya que el modelo de referencia no concuerda en principio con dicha situación.

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6. Conclusiones

Los derechos lingüísticos de los ciudadanos europeos en sus relaciones con la Unión están poco definidos, como hemos podido ver. En contraste con otras polities, sean organizaciones internacionales o Estados, que adolecen de una sobrerregulación en asuntos lingüísticos en la que la legislación determina hasta el último aspecto lingüístico de la relación entre administración y ciudadano, la Unión Europea peca al contrario de una infrarregulación que deja casi todo al arbitrio de cada institución u órgano, lo que ha sido confirmado por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Esta situación hace que los derechos del ciudadano no se vean correctamente cubiertos, de forma que a menudo se producen discriminaciones más o menos encubiertas que suelen justificarse, en un remedo de los antiguos usos administrativos, en las “necesidades del servicio”. Puede decirse por tanto que en el aspecto lingüístico la administración comunitaria no ha tomado plena conciencia de la aparición de la ciudadanía de la Unión. El marco de referencia nos proporciona sin embargo posibles soluciones a los problemas principales.

La cuestión legislativa se ve en todos casos protegida: todos los textos de alcance general han de ser producidos en las lenguas oficiales. En las relaciones con el poder judicial se asegura también plenamente que el ciudadano no se encuentre indefenso en ningún momento. La administración es el campo que presenta mayores problemas pero el marco comparado nos ofrece posibles soluciones, ya que tanto la teoría lingüística como el derecho internacional (este último de manera menos concluyente) hablan a favor de la elección de lengua por parte del ciudadano, lo que es el caso asimismo en Suiza. En cuanto a la elección de las lenguas, la situación es más confusa, pero en el caso de la Unión Europea parece clara al establecerse una conexión entre Estado miembro y lengua. La política informativa de la Unión debería ver su multilingüismo aumentado por razones de democracia y transparencia. Las comunicaciones directas entre el ciudadano europeo y la administración de la Unión deberían asimismo estar cubiertas por un multilingüismo total, como puede verse en el marco de referencia.

Con las reservas pertinentes hasta la finalización de la investigación, puede en principio adelantarse una última conclusión: la irritación de los ciudadanos y sus representantes con respecto a la actuación de la Unión en los asuntos considerados como más problemáticos tiene una base real, ya que el marco de referencia sugiere que la solución ideal dista de la adoptada por la Unión. El Memorandum del Gobierno Español sobre el reconocimiento en la Unión Europea de todas las lenguas oficiales en España y las posibilidades que eventualmente pueda ofrecer la Constitución para Europa y su posterior interpretación por parte del Tribunal de Justicia abren sin embargo una puerta a la esperanza. El futuro dirá.

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8. Notas: