CIRCUNSTANCIA - Revista de Ciencias Sociales del Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset

1. Un Tratado discreto

Que no se vaya a reformar un Tratado no constituye, como acontecimiento, ninguna novedad –de ahí el escaso interés de este artículo para un lector ávido de primicias-. En el caso que nos ocupa, la falta de noticias es la mejor noticia o lo que garantiza la supervivencia del Tratado Euratom.

Quizá sí empieza a resultar llamativo que, en el dinámico proceso de la integración europea, un Tratado fundacional permanezca sin variaciones significativas desde su redacción, incluso cuando se enuncian unas directrices de simplificación del Derecho Primario en el Consejo Europeo y se organiza un trabajo sin precedentes mediante la convocatoria de una Convención con estos objetivos [1]. Haber superado el examen de la Convención Europea sin alteraciones es un hecho que confirma el carácter particular del Tratado Euratom. A estas alturas, ningún texto comunitario ha alcanzado su longevidad.

Para ubicar al lector, le remitimos brevemente a la constitución en 1951 de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, llamada Comunidad CECA, mediante el Tratado de París, que se vería coronada por las de la Comunidad Económica Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica o Euratom en los Tratados de Roma (1957). En esta época, el desarrollo nuclear civil generaba grandes expectativas como medio para alcanzar un abastecimiento energético seguro y barato. El Tratado Euratom refleja esa esperanza y promueve sin ambages la opción energética nuclear. Hoy, muy en especial desde el accidente de Chernóbil (1986), la actitud predominante hacia la energía nuclear es otra; sin embargo, las principales disposiciones del Tratado Euratom no se han modificado en estos años.

Recientemente, la redacción de un nuevo texto constitucional para Europa ha traído a colación una cuestión planteada en las últimas décadas de manera recurrente: la eventual actualización, o incluso derogación, del Tratado Euratom. Y si nuevamente se planteó su eventual reforma en el seno de la Convención Europea, la cuestión se zanjó con un parco enunciado:

Habida cuenta del mandato de la Convención y de su calendario, el Praesidium considera que no se justifica ni es oportuno que la Convención emprenda una operación de modificación del contenido del Tratado Euratom. [2]

Ciertamente, el mandato de la Convención había sido definido como una labor de simplificación de los textos mucho más que como una modificación sustancial de las políticas comunitarias, y una reforma de contenidos de Euratom hubiera acarreado cambios sustanciales. En definitiva, el viejo Tratado se adaptó al nuevo texto constitucional mediante un protocolo, produciéndose un mínimo de intromisiones en su contenido -la reforma propuesta alcanza tan sólo a las disposiciones institucionales y financieras del Tratado (títulos III y IV)-. Esta transformación del texto en protocolo no afectará, empero, al status de Euratom de Derecho Primario [3].
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2. Razones por y contra el cambio

Recientemente como en ocasiones pasadas, la reforma del Tratado Euratom se ha llevado a debate público con los siguientes argumentos:

1. La percepción social de la energía nuclear, y en consecuencia su aceptación política y su peso económico, no es hoy la que se esperaba en 1957, por lo que no debería continuar vigente un Tratado promocional de la energía nuclear.

2. No se ve la necesidad de mantener ciertas partes del articulado que, o bien han caído en desuso, o bien nunca se utilizaron. Esta afirmación sirve en particular para las disposiciones sobre seguridad de abastecimiento y propiedad (capítulos sexto y octavo del título primero).

3. A diferencia del TCE, el Tratado Euratom no ha evolucionado en lo tocante al procedimiento previsto de toma de decisiones. Las decisiones en el marco de Euratom se toman desde 1957 por mayoría cualificada en el Consejo. En cambio, en el TCE se ha ido haciendo extensivo a numerosas políticas de la Unión el más democrático procedimiento de codecisión, que cuenta con la participación activa del Parlamento Europeo. El Parlamento ha intentado reiteradamente desde hace años ampliar su esfera de intervención en Euratom con escasos resultados hasta ahora [4].

4. Un régimen de mercado interior basado en el TCE está siendo implantado en el sector eléctrico, y es un aspecto muy discutido si el mercado de la energía nuclear debería ser regulado por un régimen especial diferente. Aquí se hace especial hincapié en el régimen de ayudas estatales. La cuestión de la intervención estatal en el sector nuclear está sometida a enfoques opuestos en el TCE y Euratom y en principio los dos Tratados gozan de la misma posición y fuerza vinculante dentro del sistema comunitario de fuentes [5].

Es un hecho que la industria nuclear precisa fuertes inyecciones de capital en su fase inicial hasta que deviene económicamente rentable: la construcción de centrales nucleares, centros para la investigación e instalaciones en cada fase del ciclo de combustible son gastos a los que la iniciativa privada no puede hacer frente si no es con el impulso estatal. Este impulso fue promovido en la década de 1950 desde todas las instancias internacionales; entre ellas, Euratom, que establece un marco para que aquellos Estados que lo deseen desarrollen y potencien su parque nuclear y participen en proyectos comunes de inversión. Es claro que esta filosofía a favor de la inversión pública choca necesariamente con el control al que se someten las ayudas estatales en el régimen general comunitario. En línea con su enfoque, el Tratado Euratom no establece un régimen específico de control de las ayudas estatales semejante al impuesto por el TCE.

Ante la ausencia de disposiciones comparables a los artículos 87 al 89 TCE en el Tratado Euratom, existe diversidad de opiniones acerca de la aplicación de estos artículos del TCE en el sector nuclear. La pregunta, discutida por la doctrina, tiene consecuencias prácticas importantes [6].

5. El Tratado CECA cumplió su vida legal y el mercado del carbón y el acero se ha integrado en el régimen general de la energía. Si bien es cierto que este no tiene plazo de expiración previsto, como lo tenía el TCECA, una evolución similar para el Tratado Euratom podría ser posible.

Resulta incluso sorprendente que el Tratado Euratom no haya sufrido alteraciones significativas hasta este momento. En comparación con el continuo proceso de evolución del TCE(E), el Tratado Euratom se ha mantenido invariable a lo largo de los años, enquistándose de forma incómoda para los que han postulado sin éxito su reforma. Esto puede explicarse principalmente por las siguientes razones:

1. Los Estados abordan con extremada prudencia política cualquier decisión que incida en cuestiones nucleares. En este ámbito tan sensible a la opinión pública a menudo el statu quo es más beneficioso para un Gobierno que cualquier tipo de reforma.

2. Un mérito indiscutible del texto es su gran adaptabilidad. Este está diseñado sobre un doble eje: de un lado, promocional; de otro, de protección. Esta circunstancia le ha permitido servir con el transcurso del tiempo para defender intereses muy diferentes, y esto ha contribuido por razones prácticas a evitar su reforma [7].

3. El Tratado confiere a los Estados miembros una gran autonomía de acción. Establece marcos comunes en áreas como la seguridad de abastecimiento o la protección sanitaria, pero no les impone una política nuclear determinada. Los capítulos dedicados a inversiones o investigación son de seguimiento voluntario. Esto hace que los Estados hayan sentido hasta ahora poca o ninguna necesidad de reformarlo.

La tarea es difícil por lo extremadamente delicada. Cambiar una parte del articulado significa necesariamente alterar la estructura de un Tratado que se ha mantenido, hasta ahora, en difícil equilibrio. Las implicaciones militares de algunas previsiones del Tratado y la sensibilidad del abastecimiento energético hacen más difícil el debate sobre un cambio.

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3. El Tratado Euratom y su “capacidad de aprendizaje”. Un proceso diseñado para reformas puntuales.

En el Tratado Euratom encontramos algunos artículos que permiten realizar determinadas modificaciones al articulado. Se trata de disposiciones al final de tres capítulos de su título primero:

Estos artículos están redactados de una manera paralela: cuando nuevas circunstancias lo requieran, el Consejo podrá unánimemente, a propuesta de la Comisión y consultado el Parlamento, reformar determinadas previsiones del correspondiente capítulo. Los Art. 85 y 90 permiten además a un Estado miembro emprender la iniciativa de reforma, siempre que esta sea revisada por la Comisión. Además de esto, el artículo 76 prevé un proceso de reforma de su correspondiente capítulo que se debería haber realizado siete años después de la redacción del Tratado; cosa que no ocurrió [8].

La condición indeterminada de estos artículos (siempre que nuevas / imprevistas circunstancias lo requieran...) hacen de ellos una cláusula de flexibilidad en el Tratado – también lo es desde otra perspectiva su Art. 203, semejante al 308 TCE. Ambos posibilitan acciones de la Comunidad en áreas no previstas en los Tratados, bajo el requisito de unanimidad en el Consejo y siempre que tales acciones sirvan razonablemente a los objetivos de la Unión.

La doctrina se ha referido a estos artículos como “capacity to learn of the Treaty”, en el sentido de que permiten mejoras puntuales en el texto sin provocar un debate sobre su totalidad y evitando así el procedimiento del art. 48 TUE [9], que pasa por la convocatoria de una Conferencia Intergubernamental, etc. Estas disposiciones demuestran la cautela con que el Tratado fue redactado en el año 1957 o, lo que es lo mismo, cómo sus redactores eran conscientes de lo delicado de abordar reformas en cualquiera de las esferas referidas a la política nuclear.

La razón para estas atípicas disposiciones es que precisamente estos capítulos –sexto, séptimo y octavo del título primero-, y muy en especial el sexto, se redactaron de una manera provisional. Hay que tener en cuenta que la industria nuclear se empezó a desarrollar en Europa en la década de 1960, y que a la altura de 1957, año de redacción del Tratado, no podía saberse cómo iban a evolucionar aspectos como el comercio de material nuclear o el desarrollo de armamento. Esta incertidumbre se refleja en particular en los citados tres capítulos del Tratado, y no en otros, respecto a los cuales el grado de certeza sobre su perdurabilidad era mayor.

Lo cierto es que los artículos 76-85-90 no han sido empleados hasta ahora para cumplir sus fines [10]. Sí se han producido intentos globales de reforma; por ejemplo, pueden citarse dos aportaciones durante la CIG de 1996 [11]:

4. Rastreando una posible reforma del Tratado Euratom en la reciente Convención

La Convención Europea ha afrontado desde el principio con extremada cautela la cuestión de la reforma del Tratado Euratom. Se han planteado, no obstante, algunas propuestas relacionadas con este cambio.

Así, por ejemplo, se encuentra una propuesta concreta en el Anexo “Une personnalité juridique unique. L’avenir du traité EURATOM” [12]. También ha habido otras sugerencias [13]. Quizá la que mayor polémica ha suscitado ha sido el llamado documento Penélope, la propuesta de un equipo coordinado por F. Lamoureux y reunido a instancias del Presidente de la Comisión, Romano Prodi, que no ha contado con el apoyo oficial de la Convención ni se presenta en nombre de la Comisión Europea, pero sin duda constituye un material de análisis de interés.

Aunque la redacción alternativa del texto constitucional desarrollada en el documento Penélope carece de un capítulo general dedicado a energía, se halla en él un acta adicional titulada “utilización pacífica de la Energía Atómica”. Aquí se ha aventurado una redacción alternativa del Tratado Euratom –básicamente una eliminación del articulado en desuso y una redefinición de las competencias de las Instituciones, y especialmente del Parlamento Europeo.
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La estrategia energética en la UE sirve principalmente a dos principios: la seguridad de abastecimiento y la sostenibilidad ambiental. El Libro Verde de la Comisión Hacia una estrategia europea de seguridad del abastecimiento energético [14] refleja cómo la opción energética nuclear no puede ni debe descartarse en el nivel comunitario, ya que corresponde a los Estados miembros decidir sobre el desarrollo de sus parques nucleares. De hecho, la estrategia energética de un Estado se encuentra tan cercana a la soberanía nacional que se ha incorporado muy tardíamente alguna competencia en este ámbito a la Comunidad Europea.

La energía como política comunitaria se incorporó al TCE en Maastricht con la única referencia del art. 3 I u, sorprendentemente vinculada a otras medidas en protección civil y turismo. Entre las Disposiciones Finales de Maastricht se encuentra una Declaración relativa a la protección civil, energía y turismo que emplaza a la Comisión a presentar una propuesta de capítulo de energía al Consejo a más tardar en 1996. Se presentaron entonces algunas propuestas para este capítulo que no hallaron apoyo suficiente [15].

Finalmente, en el nuevo texto constitucional existe ya una sección dedicada específicamente a la energía: la sección 10 del capítulo III del título tercero. Esta contiene un solo artículo, el art. III-157, que reproducimos aquí:

Dichas leyes o leyes marco no afectarán a la elección por un Estado miembro entre distintas fuentes de energía y a la estructura general de su abastecimiento energético, sin perjuicio de lo dispuesto en la letra c) del apartado 2 del artículo III-130

[sobre la adopción por unanimidad de normativa que establezca las medidas que afecten de forma significativa a la elección por un Estado miembro entre diferentes fuentes de energía y a la estructura general de su abastecimiento energético].

No es la intención de este artículo analizar el alcance de esta nueva disposición. Sin embargo, necesariamente han de señalarse las implicaciones que la decisión final de los redactores del texto constitucional tienen para la futura regulación nuclear comunitaria.

El respeto de la UE por las opciones energéticas desarrolladas por sus Estados miembros es un principio que se alinea con la política seguida hasta el momento. Sin embargo, la decisión de no incidir en los contenidos de Euratom denota cierto conservadurismo, al menos en áreas tales como el incremento de capacidad decisoria del Parlamento. Cuestión distinta es la posible depuración del texto de artículos que nunca se han utilizado, pues habría que ponderar en cada caso si estos artículos podrían resultar de utilidad en un futuro. Como dijimos con anterioridad, se trata de disposiciones que han permanecido dormidas en espera de su uso –y de nuevo no se ha interrumpido su letargo-.

No obstante, la reforma del Tratado, y con ello las relaciones de la política nuclear con la restante política energética de la UE, sigue siendo un tema candente en el debate sobre el futuro de la Unión. Definir cuáles son los puntos que merecen un tratamiento especial de la energía nuclear entraña la mayor dificultad, y será sin duda el centro de todas las futuras reflexiones en este ámbito.

Entretanto, conservamos el Tratado en su estado, quizá con la idea de que es preferible un texto problemático a ninguno en absoluto. El Tratado se ha respetado, así, como la serpiente de Shelley, hasta que en un futuro incierto se adopten posiciones claras acerca del desarrollo de la energía nuclear en Europa.

[6] Una relación del estado de la cuestión se halla en GRUNWALD, Jürgen: Das Energierecht der Europäischen Gemeinschaften; Berlin, de Gruyter Handbuch, 2003, p. 234. Un pronunciamiento terminante a este respecto del TJCE no se ha producido hasta ahora; podría producirse en el asunto pendiente relativo a la ayuda de Estado C 39/04 (ex N 613/2003) del Reino Unido a la Nuclear Decommissioning Agency (Invitación a presentar observaciones y resumen de los hechos en el Diario Oficial de la UE, 21.12.2004, C 315/4 y ss).

[7] Jürgen Grunwald reflexiona sobre esta dicotomía en su artículo “Euratom Vertrag: nie war er so wertvoll wie heute”; EuZW 16/2000. La idea es la misma que refleja Ayllón: Poco a poco, la preocupación [en el Tratado Euratom] por la protección radiológica, la protección ambiental y la seguridad nuclear se ha ido acentuando hasta tal punto que hoy en día son dichos cometidos, junto con el control de no-proliferación de los materiales, los que justifican su existencia. El giro ha sido copernicano: de adalid en pos de la potenciación de la energía nuclear a garantizar un uso sin riesgo de las actividades nucleares… (AYLLÓN DÍAZ-GONZÁLEZ, Juan Manuel: Derecho Nuclear, Granada, Comares, 1999, p. 302).

[8] Las razones para ello, expuestas por Manig, se centran en los distintos intereses de Francia, la Comisión y los demás Estados miembros llegado el momento. Pasados esos siete años no hubo pronunciamiento alguno en torno a este artículo, y el TJCE interpretó que debía entenderse que el capítulo continuaba vigente. MANIG, Wolfgang: Die Änderung der Versorgungs- und Sicherheitsvorschriften des Euratom-Vertrages durch die nachfolgende Praxis; Baden-Baden, Nomos Verlagsgesellschaft, 1. Auflage 1993; p. 125.

[9] El proceso general de modificación de los Tratados aparece descrito en el Art. 48 TUE y puede sintetizarse así:

1. El Gobierno de un Estado Miembro o la Comisión presenta su propuesta de reforma al Consejo

2. Parlamento y Comisión redactan un dictamen no vinculante sobre esta propuesta –en cuestiones de Política Económica y Monetaria, también el Banco Central Europeo.

3. El Consejo decide sobre la necesidad de convocar una CIG. Toma esta decisión por mayoría simple, ex Art. 205 I TCE.

4. En el seno de la CIG, las decisiones son tomadas por unanimidad.

5. Los Estados miembros ratifican el nuevo Tratado, en cada caso según su Derecho Constitucional.

6. El Tratado entra en vigor.

Estas disposiciones se completan de una manera especial en el nuevo Tratado Constitucional. Aunque las decisiones en la CIG se tomarán por unanimidad, después será suficiente con que ¾ de los Estados de la Unión hagan una declaración solemne de aceptación del nuevo texto constitucional, y 5/6 lo ratifiquen, para que este entre en vigor –bien entendido que aquellos que no lo ratifiquen o no realicen tal declaración quedarán apartados de la Unión; posibilidad esta que, por lo demás, no había sido prevista hasta el momento en la Historia de la Comunidad Europea.

[12] Contribution de M. Hanne Farnleitner, M. Caspar Einem et M. Reinhard Bösch, Membres de la Convention. CONV 358/02 “nous proposons d’inclure la disposition suivante dans un futur nouveau traité:Article X:Le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l’article 251, arrête les mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres dans le domaine de la sûreté des centrales nucléaires. Le Conseil part du principe d’un niveau de sécurité élevé”.