I.- Las deficiencias democráticas de la Unión Europea

II.- La elaboración del proyecto de Tratado Constitucional de la Unión Europea – El proceso constituyente

III.- El proyecto de Tratado Constitucional de la Unión Europea – Análisis somero de su repercusión para las deficiencias democráticas de la Unión

IV.- La reforma de la gobernanza europea como estrategia paralela de legitimación

V.- Conclusión

Bibliografía



El proceso de integración europea ha supuesto, desde el alumbramiento de los Tratados constitutivos de la Comunidades Europeas a comienzos de la segunda mitad del siglo XX, un respaldo más que notable para la consolidación de las diferentes democracias nacionales que han participado en el mismo. Y ello en razón de que los presupuestos democráticos esenciales, compartidos por todos los miembros fundadores y en los que inicialmente se basaban esos Tratados, se convirtieron con posterioridad en los parámetros empleados para evaluar la aptitud de los sucesivos candidatos para ser nuevos miembros de las Comunidades [1]. De este modo, todos los integrantes de éstas se han caracterizado, en líneas generales, por la observancia de los principios de libertad y democracia, así como por el respeto de los derechos humanos y libertades fundamentales y del Estado de Derecho [2].

De hecho, la firme exigencia de estos caracteres en el momento de su adhesión, supuso el espaldarazo definitivo para la consolidación de las jóvenes democracias mediterráneas, provenientes todas ellas de regímenes dictatoriales, y se espera que ese mismo camino sea igualmente recorrido por los diez nuevos miembros que ingresaron en la Unión el primero de mayo de 2004. En todos estos casos, la perspectiva de alcanzar la adhesión a la Unión Europea constituye el impulso determinante, si no definitivo, para hacer que los países candidatos pongan en marcha las reformas encaminadas a garantizar en sus regímenes el respeto de los caracteres democráticos.

Pero el proceso de integración europea no se conforma con ello, sino que propicia en los ya miembros, además, una revisión permanente del respeto de esos principios, especialmente desde que se incluyó en los Tratados la posibilidad de suspender determinados derechos atribuidos a los Estados (incluido el de voto en la toma de decisiones comunitarias [3] ) en caso de no respetar los presupuestos democráticos esenciales.  

No obstante, el verdadero reto de la Unión Europea en lo relativo a la observancia de los principios democráticos se ha referido hasta ahora no a las democracias nacionales (si bien puede que con la entrada de los nuevos miembros esta situación sea más frecuente debido a las particularidades e inexperiencias de algunos de ellos), sino al propio orden supranacional. Efectivamente, los Tratados fundacionales pretendían la consecución de una integración económica, en algunos casos sectorial (Tratados CECA y CEEA) u en otros general (Tratado CEE), pero siempre puesta al servicio de un proceso más amplio de integración política [4]. En una Europa desolada tras el fin de la Segunda Guerra Mundial, el ideal de esa unión política caló con fuerza y se convirtió en predominante, de modo que en el ánimo de los dirigentes de los Estados fundadores la firma de los Tratados estaba subordinada a un objetivo superior al expresado en los mismos, lo que impregnó de un contenido adicional a esos textos y determinó la interpretación que de ellos habría de realizarse. Por lo tanto, a partir de la firma de unos Tratados internacionales sui generis como los comunitarios, ha ido configurándose un sistema político de rasgos intergubernamentales en algunas ocasiones, y federales en otras, con un orden jurídico propio [5] cuyo carácter democrático es más cuestionable, o como mínimo más problemático, que los de los Estados miembros. De ahí que la literatura sobre los problemas de democratización de la Unión Europea esté nutrida no sólo de especialistas en el proceso de integración europea, sino también de los más eminentes estudiosos de los procesos de democratización [6].

Así pues, el proceso de integración europea supone, por una parte, una consolidación de los sistemas políticos nacionales (exclusivamente democráticos) que participan en él (o al menos así ha sido en el pasado), al tiempo que, por otra, crea un nuevo sistema político supranacional que solamente podría ser catalogado como democrático si se matizasen determinadas deficiencias que presenta. El presente estudio centrará su atención en esta segunda vertiente del proceso de integración europea, para lo que comenzará recapitulando algunas de las deficiencias democráticas de las que adolece la Unión (I), para proseguir valorando si tanto el proceso de elaboración (II) como el contenido (III) de la llamada Constitución Europea, así como la reforma de la gobernanza de la Unión tal y cómo ha sido propuesta por la Comisión (IV), pueden contribuir a superar esas deficiencias. Finalmente recogeremos y sistematizaremos los principales hallazgos de nuestra exposición (V).

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I.- Las deficiencias democráticas de la Unión Europea

El ámbito de influencia del sistema político comunitario, apoyado por ese orden jurídico propio en el que se fundamenta, no ha dejado de ampliarse desde el momento en el que se firmaron los Tratados. No se trata únicamente de que el número de materias sobre las que la Unión Europea decide se haya incrementado de forma incesante, sino que, además, su influencia en cada una de ellas es cada vez mayor. Esta vis atractiva del derecho comunitario se traduce en la limitación del margen de maniobra de los Estados miembros, es decir, supone una merma en la capacidad de éstos para actuar de forma independiente, como demuestra el hecho de que casi dos tercios de las normativas aprobadas en los parlamentos nacionales constituyen implementaciones de normas comunitarias. Atendiendo simplemente a este dato se comprende la importancia que reviste el estudio del efectivo respeto de los principios democráticos en ese ámbito que en multitud de ocasiones suplanta o coarta al nacional a la hora de adoptar decisiones, es decir, en la Unión Europea.

En este punto se me antoja necesario señalar que los caracteres de la comunidad política a la que han dado origen los tratados comunitarios no son equiparables a los de un estado nación plenamente consolidado, como lo es cualquiera de los Estados miembros de la Unión. No obstante, esa disparidad de caracteres nunca podrá llegar al punto de que el sistema de integración superior niegue los principios elementales por los que se rige la organización política en cada una de sus partes integrantes, esto es, niegue los principios democráticos. Y, a pesar de ello, en ocasiones así ha sucedido.

Un buen ejemplo lo encontramos al analizar la evolución en la protección de los derechos y libertades fundamentales a lo largo del proceso de integración europea. Teniendo en cuenta que inicialmente no se consideraba que las disposiciones previstas en los Tratados pudiesen lesionar los derechos fundamentales de los ciudadanos, no se incluía en ellos cláusula o disposición alguna al respecto. No obstante, de forma pretoriana el TJCE no sólo controló el efectivo respeto de esos derechos, sino que lo impuso como parámetro de validez del derecho comunitario [7]. En la actualidad los derechos fundamentales siguen siendo protegidos en la Unión Europea de la misma forma, aunque el “proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa” (en adelante proyecto de Tratado Constitucional) recoge la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea solemnemente proclamada en Niza [8] y le otorga plena eficacia jurídica, con lo que los ciudadanos dispondrán por vez primera de un catálogo de Derechos Fundamentales plenamente aplicable que les permita conocer de forma previa a la intervención de los tribunales el contenido de sus derechos.

Como vemos, algunas deficiencias democráticas del proceso de integración europea han sido resueltas sobre la marcha, a medida que se iban generando situaciones conflictivas que compelían a las instituciones comunitarias (y en especial al Tribunal de Justicia) a posicionarse al respecto. Pero esto no siempre ha sido posible. Efectivamente, frente a un tipo de deficiencias democráticas a las que podríamos catalogar de coyunturales por representar carencias del sistema que pueden ser subsanadas respetando el marco establecido por los Tratados, encontramos otras muchas que precisamente provienen de lo dispuesto en ellos, es decir, de su contenido sustantivo (deficiencias estructurales). En consecuencia, la solución a estas deficiencias ha de provenir de la modificación del propio sistema, como veremos.

El número de estas deficiencias estructurales es muy amplio, razón por la que hemos sistematizado su estudio agrupándolas bajo dos etiquetas: aquellas que tienen su origen en la especial estructura institucional de la Unión y aquellas que derivan de la relación directa que los Tratados establecen entre determinadas materias y los procedimientos de adopción de decisiones en las mismas.

Deficiencias democráticas derivadas de la estructura institucional de la Unión

La arquitectura institucional acordada por los fundadores para el modelo de integración europeo no tenía precedentes en el derecho internacional hasta entonces existente, siendo desde entonces y hasta hoy continuo objeto de estudio debido a su extrema originalidad. Con ella se pretenden articular los diferentes intereses que participan de la integración, de modo que en el nuevo ámbito supranacional estén representados los intereses de los Estados miembros (Consejo), los de los pueblos de Europa (Parlamento Europeo) y el interés general de las Comunidades (Comisión). Al margen mantendríamos, por ser común a todos ellos, así como a los propios ciudadanos, el interés general por el respeto del Derecho, defendido por el Tribunal de Justicia.

Lo relevante para nuestro estudio en este momento es que la legitimidad de cada una de estas instituciones es en algún modo cuestionable, lo que repercute en que el conjunto de la estructura institucional comunitaria presente algunas deficiencias democráticas. Así, por ejemplo, el Consejo se compone de representantes de los Estados miembros de rango ministerial, cuya aptitud para tomar decisiones completamente legítimas en el ámbito nacional e internacional está fuera de toda duda. Un primer problema surge al tratarse la Unión de una organización de ámbito supranacional, ya que las decisiones del Consejo se adoptan en muchos casos por mayoría cualificada tras la atribución a cada Estado de un número de votos determinado (voto ponderado). Es en estas decisiones, y de forma más acusada en las que se exige la mayoría simple de los Estados miembros, en las que la legitimidad es mucho más cuestionable, pues el voto de esos representantes nacionales puede verse superado por el de la suma de los de otros Estados, pudiendo quedar en minoría en el ámbito europeo una posición claramente mayoritaria en la esfera nacional.

El Parlamento Europeo, por su parte, es la única institución comunitaria directamente elegida por los ciudadanos (tan sólo desde 1979, pues anteriormente estaba compuesto por miembros de los parlamentos nacionales) y, por tanto, legítimamente representativa de los intereses de los pueblos de Europa. De esta condición se ha valido para exigir el incremento de su papel en el proceso de adopción de decisiones, reivindicación que paulatinamente se ha visto cumplida. No obstante, sigue pendiente la aprobación de un régimen electoral común [9] que otorgue cierta homogeneidad a la forma en que los ciudadanos son representados en el Parlamento Europeo, lo que contribuiría a reforzar su carácter democrático.

La Comisión europea, por otra parte, es el órgano que representa los intereses generales de la Unión, aunque su elección no depende de los ciudadanos, sino de los Estados miembros (decisión que ha de ser ratificada por el Parlamento Europeo). Si bien se tiende a considerar por esta razón que su labor es meramente técnica, esto dista de ser así, pues se trata de una institución que dispone de un poder político, con potestades discrecionales y que se encuentra al margen de la elección ciudadana.

Finalmente el esquema institucional de la Unión lo completa el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE), formado por jueces nombrados directamente por los Estados miembros (uno por Estado). La peculiaridad propia del TJCE es que se configura no como mero foro de resolución de conflictos acerca de la interpretación y el cumplimiento de los Tratados, como es habitual en el Derecho Internacional, sino como un tribunal de derecho obligatorio ante el que se sustancian asuntos materiales. Gracias a esta especial naturaleza, el TJCE ha podido moldear el proceso de integración europea con su jurisprudencia, convirtiéndose en uno de los actores cruciales (si no en el crucial [10]) del mismo. Si bien en cuestiones de trascendencia constitucional, como en el caso de los derechos fundamentales, las decisiones de los jueces difícilmente podrían ser otras, no podemos dejar de preguntarnos hasta qué punto resulta conveniente dejar en sus manos no sólo su protección efectiva, sino principalmente la autoridad (y responsabilidad) de suplir una carencia tal en una comunidad política en formación como es la Unión Europea. A los jueces del Tribunal de Justicia, pese a que éste no estaba legitimado para ello, no les ha quedado más remedio que actuar en esas ocasiones como poder constituyente.

Como vemos, las instituciones de la Unión, analizadas de forma independiente, presentan una serie de deficiencias democráticas intrínsecas e inherentes a su razón de ser (la defensa de unos intereses concretos en un contexto político nuevo). Sin embargo, hemos de tener en cuenta la influencia del sistema institucional de la Unión sobre las democracias nacionales y las consecuencias que se puedan derivar de su interacción. Y es que una estructura institucional tan original como esta, motivada por la concepción de las Comunidades como una construcción jurídica a medio camino entre las organizaciones internacionales clásicas y las federaciones de Estados, da lugar a un reparto de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial que no responde al habitual esquema propio de los Estados. Si bien el poder judicial es ejercido por el TJCE en estrecha colaboración con los tribunales nacionales, que aplican el derecho comunitario como derecho interno, los poderes tanto ejecutivo como legislativo están más fraccionados. El primero recae en la Comisión europea y los Estados miembros, obligados por los propios Tratados a respetar el Derecho comunitario [11]. Así pues, la Unión Europea no dispone de una administración propia, sino que son las administraciones nacionales las que, en virtud de un modelo de federalismo ejecutivo, ejercen esas funciones. Pero en este punto surge cierta contradicción, pues la obligación de cumplimiento recae sobre las respectivas administraciones nacionales al tiempo que al frente de las mismas se encuentra el gobierno, cuyos intereses se ven representados en el Consejo. El legislativo y el ejecutivo comunitarios, por tanto, se confunden en el ámbito nacional.

El poder legislativo en las Comunidades, por su parte, responde a un esquema de toma de decisiones conocido como “método comunitario”, según el cual las iniciativas legislativas parten de la Comisión y son aprobadas por el Consejo tras la intervención del Parlamento. La variedad de procedimientos legislativos (consulta, dictamen conforme, cooperación o codecisión) viene determinada precisamente por el grado de intervención del Parlamento Europeo. De todos modos, como veremos, su poder siempre está supeditado al del Consejo.

Las consecuencias de este peculiar reparto de poderes entre las instituciones comunitarias, especialmente en el caso del poder legislativo, son de gran trascendencia. En primer lugar, la decisiva influencia del Consejo en el momento de la adopción de las decisiones en cualquiera de los múltiples ámbitos en los que la Unión es competente, detrae la capacidad normativa o reguladora de los legislativos nacionales en favor de sus propios ejecutivos (en razón de la configuración de éstos como voz predominante en el legislativo comunitario). Los diferentes parlamentos europeos ven así mermada su capacidad para adoptar normas. Pero además, la escasa transparencia de las deliberaciones del Consejo, con la que los gobiernos nacionales pretenden salvaguardar un método de decisión de facto intergubernamental, impide a estos parlamentos el correcto ejercicio de su función de control del ejecutivo. Así pues, en el ámbito comunitario los ejecutivos nacionales acaparan los poderes que en la esfera interna corresponderían al legislativo, al tiempo que eluden la supervisión a la que éste debe someterles, lo que supone una merma importantísima en las funciones de los parlamentos nacionales.

Deficiencias democráticas derivadas de la relación directa que los Tratados establecen entre el ámbito material a regular y el procedimiento legislativo

Otra deficiencia democrática estructural en el proceso de integración europea proviene de la extrema facilidad existente a la hora de adoptar normativas liberalizadoras, frente a la dificultad que presenta la adopción de otro tipo de normas en el ámbito comunitario. Esta diferencia entre procedimientos legislativos seguramente encuentre su fundamento en las ideas ordoliberales, que tanto influyeron en la redacción de los Tratados fundacionales [12]. Según éstas, la Comunidad Económica Europea habría de configurarse como una suerte de garantía del modelo económico (Constitución Económica), recayendo en el nivel nacional el resto de competencias legislativas, especialmente las relacionadas con el modelo social y el estado de bienestar (políticas redistributivas). Sin embargo, el modelo ordoliberal se rompió con las modificaciones que sufrieron los Tratados mediada la década de los ochenta, momento desde el que existen procedimientos que permiten la adopción de normas en ámbitos redistributivos (un claro ejemplo es la fiscalidad), aunque la exigencia de unanimidad impida de facto su desarrollo y contraste con las mayorías necesarias para aprobar normas liberalizadoras.

Efectivamente, la integración europea ha estado fuertemente marcada por la idea de derribar las barreras arancelarias entre sus Estados miembros, verdaderas fronteras económicas que impedían el correcto desarrollo del mercado común. Los retrasos derivados de las lentas y costosas negociaciones con objeto de armonizar los estándares mínimos exigidos para comercializar los productos (integración positiva) impedían alcanzar el ansiado objetivo del mercado interior, para lo cual resultó de vital importancia el principio de reconocimiento mutuo. Este principio, instaurado por el TJCE en su sentencia Cassis de Dijon [13] partiendo de la necesaria confianza mutua entre miembros que ha de existir en un proceso de integración como el europeo [14], considera que todo producto legalmente comercializado en su Estado miembro de origen puede igualmente comercializarse en el resto de los miembros (encarna, por tanto, la integración negativa) [15]. Esta forma de integración minimiza las exigencias para acceder al mercado, favoreciendo al tiempo la consecución del mercado interior. No obstante, tal vez el coste que implica sea demasiado alto, pues la integración negativa no tardó en hacer patente la necesidad de normas que protegiesen los derechos de los consumidores, la salud de los mismos o un cierto nivel de calidad de los productos (se trata tan sólo de algunos ejemplos) en el ámbito comunitario, dada la ineficacia que presentaban las soluciones nacionales a estos problemas ahora comunes.

Y mientras estas normas no eran adoptadas, nuevamente debido a que las diferentes concepciones sobre las soluciones a tomar conducían al desacuerdo, los Estados se vieron abocados a competir entre sí para conseguir atraer a sus territorios los ahora móviles factores de producción (mercancías, capitales, servicios y trabajadores), produciéndose el efecto denominado como “desregulación competitiva”. Esta desregulación afecta a los ámbitos aún sujetos a control nacional, como la fiscalidad o las políticas sociales, y solamente la adopción en el ámbito comunitario de normas comunes a todos los miembros podría solventar el desequilibrio entre la desregulación que da origen al mercado interior y la infructuosa regulación social o fiscal en el ámbito nacional. Lamentablemente, la adopción de ese tipo de medidas pasa, como decimos, por la unanimidad de los Estados miembros, por lo que la instauración del principio de reconocimiento mutuo en el ámbito del mercado interior conlleva, por tanto, una reducción a la baja de los parámetros de protección de los ciudadanos que todavía no encuentra remedio en el ámbito comunitario.

Decíamos anteriormente que frente a las deficiencias estructurales de la Unión (merma de la estructura institucional de las democracias nacionales y de la eficacia de su acción en ámbitos como la fiscalizad o la política social) tan sólo sería posible plantear soluciones extrínsecas, que modificasen el sistema institucional que las originaba. Por ello, la aprobación de una constitución legítima y democrática que otorgue legitimidad de origen a los textos de derecho primario comunitario podría, en principio, resultar determinante a este respecto. Veamos si efectivamente esto es así.

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II.- La elaboración del proyecto de Tratado Constitucional de la Unión Europea – El proceso constituyente

Todas estas deficiencias democráticas y la discreta percepción que los ciudadanos tienen de las instituciones europeas, se han traducido en un descontento hacia el proceso de integración europea. A ello contribuyen, además, las actitudes de los gobiernos nacionales y los enfoques que éstos han dado a sus políticas europeas, según los cuales las decisiones más polémicas son impuestas desde Bruselas sin poder oponer nada al respecto.

Lo que comúnmente ha dado en conocerse como Constitución Europea representa una respuesta ante esa falta de legitimidad [16]. No obstante, no debemos dejarnos engañar por las palabras. Si entendemos el término constitución como aquella norma que determina la forma en que se organiza el poder en una comunidad de derecho y que, al tiempo, garantiza la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos frente al monopolio de la violencia física legítima que ostenta el Estado (tal y como enunció Weber), podemos asegurar que la Unión Europea posee a día de hoy una verdadera Constitución (si no formal, al menos sí material). El encabezamiento de la última reforma de los Tratados constitutivos de la Unión como “Constitución Europea” no presupone que esta situación vaya a cambiar, como bien queda patente por el hecho de que una posible reforma de la misma haya de aprobarse por unanimidad de los Estados miembros (intergubernamentalismo) en lugar de mediante una amplia mayoría de los miembros de la comunidad política en cuestión, esto es, de los ciudadanos (constitucionalismo). Pero el procedimiento empleado para revisar y reformar los Tratados bien puede contribuir a incrementar la legitimidad del contenido de éstos. Por esta razón nos centraremos en el “proceso constituyente”, que en toda Constitución democrática reviste una importancia definitiva, y apuntaremos algunas de las conclusiones a las que han conducido los estudios realizados sobre el tema [17].

En primer lugar, no parece claro que existiese un momentum constitucional, es decir, una voluntad generalizada de reelaborar el marco institucional en el que se desarrolla la actividad política. Al menos, esa voluntad no superó los círculos políticos y académicos de los que partió [18] para permitir considerar al conjunto de la Unión Europea como la artífice de la puesta en marcha del proceso constituyente.

En segundo lugar, dado el especial carácter del que se pretendía dotar al texto constitucional, se abandonó el sistema tradicional de reforma de los Tratados, con el que se acudía a una Conferencia Intergubernamental (CIG) en la que los representantes de los Estados miembros acordaban el contenido del texto conforme a los cánones del Derecho internacional clásico (se precisaba, por tanto, el voto unánime de las partes) y, en su lugar, se recurrió a una fórmula ya empleada para la elaboración de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, a saber, la formación de un foro de representantes (la “Convención” [19]) que debatiera y propusiera la redacción del texto. Si bien esta segunda Convención presenta mejoras respecto de la primera [20] , su labor concluye con la presentación de una propuesta, recayendo todavía la decisión última en la CIG. Si a ello le añadimos que las decisiones de este órgano son tomadas a puerta cerrada, el valor constituyente del resultado del proceso es, como mínimo, dudoso. No obstante, la legitimidad del texto final podría ser mayor que la de los Tratados pretéritos si la CIG hubiese asumido la propuesta presentada por la Convención y la hubiese aprobado sin apenas variaciones. Lamentablemente esto no fue así [21].

En tercer lugar, todo el proceso ha carecido de un debate público articulado en la esfera de la Unión Europea. Ese debate, que pudiera haberse producido tras la presentación del proyecto de Tratado constitucional por la Convención, fue hurtado al abrirse sin solución de continuidad al mismo las negociaciones en el seno de la CIG.

Por último, el proceso constituyente debería ser refrendado simultáneamente por el conjunto de los ciudadanos europeos, de tal modo que se produjese un debate estructurado sobre el texto definitivo a votar que permitiese obtener una declaración clara del conjunto de los europeos sobre el mismo, requisito imprescindible para poder dar lugar a una legítima constitución democrática. En cambio, no parece que la voluntad de los Estados miembros sea la de proponer un referéndum conjunto. Primeramente, porque las disposiciones internas de algunos de ellos permiten que la decisión sea adoptada por los Parlamentos nacionales (lo que constituye una nueva prueba de que no se trata de una Constitución, sino de un Tratado). Pero además, porque aquellos que se decantan por celebrar el referéndum pretenden plantearlo teniendo en cuenta sus intereses nacionales. De este modo, el proceso constituyente europeo estará plagado de numerosos referenda distribuidos en el tiempo de forma sucesiva y no simultánea.

El proceso constituyente que se ha seguido en el caso de lo que se pretende que sea la Constitución Europea, en definitiva, no respeta gran parte de los requisitos que serían necesarios para hacer de ella, como era el propósito inicial, una legítima constitución democrática. Es más, si bien la pregunta a la que a lo largo de los próximos meses se verán sometidos los ciudadanos europeos pretenderá culminar el proceso constituyente, es decir, conocer su disposición acerca del establecimiento de un texto dado como Constitución Europea, la falta de un debate articulado tanto en el plano nacional como a escala europea sobre el mismo harán que la respuesta de aquellos que decidan alzar su voz en las urnas se refiera al hecho mismo de que exista una Constitución en Europa y no al texto en concreto; en otras palabras, su respuesta corresponderá a lo que debería ser el punto de partida del proceso constituyente, la constatación de que el momentum constitucional es el propicio, y no al punto final del mismo. Lamentablemente, el texto a refrendar ya ha sido fijado de mutuo acuerdo por los Estados miembros y no parece que pueda ser modificado. Es presumible, por tanto, que la opinión de los ciudadanos europeos no se referirá al texto de casi 350 páginas sino al hecho mismo de que exista una constitución, lo que no deja de suponer un riesgo enorme para el proceso de integración europea: los europeos otorgarán rango constitucional a normas que prácticamente la totalidad de ellos desconocen, sin perjuicio de las repercusiones que esas normas tengan sobre el ordenamiento jurídico (muchas de ellas permanecerían ocultas incluso aunque los ciudadanos hubiesen leído el texto con atención).

Pero al margen de la dificultad que supone su lectura y comprensión, la reducción de la opinión que merezca el contenido de un texto tan extenso a un “sí” o un “no” sin mayores matices, como se propondrá en los próximos referenda, y sin que la sociedad haya procedido a un debate serio sobre el mismo, difícilmente contribuirá a resolver los problemas de legitimidad de la Unión Europea.

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III.- El proyecto de Tratado Constitucional de la Unión Europea – Análisis somero de su repercusión para las deficiencias democráticas de la Unión

Pese a que, como acabamos de comprobar, debamos seguir hablando de Tratados y no de una constitución que legitime, al refundarlo, el proceso de integración europea, tal vez una nueva redacción de aquellos, conjuntamente con algunas adiciones, contribuya a recuperar la confianza de los ciudadanos en la Unión Europea. Por ello repasaremos a continuación de forma somera el contenido del texto articulado que está siendo sometido a aprobación parlamentaria o a referéndum [22] e intentaremos poner de relieve las novedades que presenta, así como sus puntos débiles, para poder valorar adecuadamente si, como se pretendía, contribuirá a disipar las deficiencias democráticas de la Unión Europea [23].

El proyecto de Tratado Constitucional se divide en cuatro partes: una primera que correspondería con el texto constitucional propiamente dicho; una segunda que constitucionaliza, con algunos cambios, eso sí, la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea; una tercera referida a las políticas y al funcionamiento de la Unión; y una cuarta y última que establece las disposiciones generales y finales. 

Pero lo primero que llamará la atención de aquel ciudadano que decida acercarse al proyecto de Tratado constitucional, antes incluso que la estructura del mismo, será su extensión, pues como hemos observado se trata de un documento de casi 350 páginas. La razón de que el texto sea tan amplio se encuentra en la tercera parte del proyecto, que recoge las disposiciones relativas a la Comunidad Europea y que comprende nada menos que 241 páginas. Precisamente es esta tercera parte del Tratado constitucional la que más duramente puede ser criticada. Si bien el resto del articulado (partes I, II y IV) fue objeto de numerosas propuestas y contrapropuestas intensamente debatidas en el seno de la Convención, se concedió el trabajo de simplificación y adaptación de esta parte III a un grupo de especialistas en Derecho comunitario. Este proceder no sería objetable si esas normas se subordinasen al contenido del propio texto constitucional, es decir, si su rango fuese equiparable a lo que en el ámbito nacional es el rango legal, pero en el último momento se optó por la introducción de esta tercera parte en el núcleo constitucional. Esta sobreconstitucionalización producirá serias disfunciones, pues permite que formen parte del bloque de constitucionalidad no sólo las normas que configuran el sistema político comunitario, sino también normas que suponen la adopción implícita de decisiones políticas y que solamente se pueden modificar mediante la práctica de la reforma constitucional (para lo que se precisaría un acuerdo entre los veinticinco miembros), lo que agrava una gran deficiencia democrática de la Unión.

Pero si a los ciudadanos les llamará la atención la extensión del texto, los ya familiarizados con la jerga comunitaria encontrarán varias novedades de interés al examinar el proyecto de Tratado Constitucional. Una de las más llamativas se refiere a la variación de la nomenclatura empleada para identificar los actos jurídicos de la Unión, tras la que los antiguos reglamentos (normas directamente aplicables en todos los Estados miembros) y directivas (normas que obligan a los Estados miembros a alcanzar un objetivo) pasarán a denominarse leyes y leyes marco comunitarias. Tras la decisión de imponer esta nueva nomenclatura se esconde la idea de intentar incrementar la legitimación de los actos comunitarios simplemente a través de la redenominación de los mismos (recordemos que la ley es la “expresión de la voluntad popular”). Sin embargo, esta redenominación es un arma de doble filo, pues en el caso de que una ley o una ley marco establezca ciertas disposiciones que no sean mayoritariamente aceptadas por los ciudadanos europeos, éstos podrían plantearse la revisión de la legitimidad del procedimiento por el que el acto ha sido aprobado, poniendo en cuestión la del conjunto del sistema de adopción de decisiones comunitarias. En ese caso, además, el recurso de los gobiernos nacionales a que la decisión ha sido impuesta por la Unión carecería de sentido. Hasta ahora los ciudadanos podían soportar ciertas imposiciones de los reglamentos y directivas por la apariencia técnica de éstos [24], pero parece poco creíble que en el futuro acepten leyes con esos mismos contenidos, pues con ellas se adoptan decisiones políticas, y no técnicas, de las que alguien ha de hacerse responsable. Y recordemos que la única institución de la Unión directamente legitimada por los ciudadanos es el Parlamento Europeo, cuya intervención en el proceso de adopción de decisiones es limitada.

Y es que no es posible atribuir a los actos jurídicos comunitarios la capacidad de expresar la voluntad popular cuando las deficiencias democráticas existentes en el procedimiento de adopción de decisiones apenas han sido afrontadas. Efectivamente, a pesar de que el proyecto de Tratado constitucional mejora la representatividad de las decisiones del Consejo al hacerlas depender, al menos en parte, de la población de los Estados miembros [25] y no de una ponderación realmente desigual [26], y de que amplía sensiblemente las materias en las que se aplicará el procedimiento de codecisión (aquél en el que la influencia del Parlamento Europeo sobre la decisión final es mayor), llegando a afirmar que constituirá el método ordinario de adopción de decisiones [27]; a pesar de todo ello, decíamos, no cabe argüir que este sea un procedimiento estrictamente democrático, pues pese a su nombre, el Parlamento y el Consejo no se encuentran en condiciones de igualdad a la hora de adoptar decisiones. Esto es así porque el poder de negociación del Parlamento Europeo es amplio, pero se reduce en último término al veto de la propuesta, lo que en ningún caso es equiparable a la última palabra legislativa que se le asigna al Consejo. Existe un desequilibrio, por tanto, entre los poderes del Consejo y los del Parlamento Europeo [28].

Pero además, a la pretensión de hacer de la codecisión el procedimiento de adopción de decisiones comunitarias ordinario, se contrapone la imposición de numerosas excepciones al mismo. Lo más importante a destacar aquí, en lugar de proceder a la enumeración exhaustiva de esos ámbitos, es que se trata de aquellos en los que el papel de los Estados es todavía predominante, bien por tratarse de materias sujetas al ámbito intergubernamental, bien por ser materias comunitarizadas en las que aun es precisa la unanimidad. Lamentablemente, en este último grupo se encuentran los aspectos más sociales de la integración, con lo que se constitucionalizan las deficiencias detectadas entre la integración económica y la social, que se ve relegada al ámbito nacional. Pero la eficacia de la actuación de los Estados miembros en estas materias se ve limitada por la movilidad de los factores productivos impuesta por los Tratados, lo que trágicamente conduce, como vimos, a la desregulación competitiva, siempre ventajosa para las empresas pero no para los ciudadanos, lo que repercutirá de nuevo en el cuestionamiento popular de la legitimidad de las acciones comunitarias.

El proyecto de Tratado constitucional presenta también algunas medidas que pueden contribuir a paliar las deficiencias del procedimiento de toma de decisiones comunitario, como es el caso de la inclusión de la posibilidad de que la iniciativa legislativa provenga de los ciudadanos [29]. Pero nuevamente la propuesta puede resultar nociva para la legitimidad de la Unión, pues en el caso de que con la iniciativa popular se solicite la aprobación de una medida contraria a un precepto de la Constitución no referido a la configuración del sistema político comunitario (el derecho propiamente constitucional), sino a las mencionadas decisiones políticas constitucionalizadas, se pondría de relieve el carácter poco democrático de la Unión. De este modo, una medida en principio propicia para contrarrestar las deficiencias democráticas inherentes a su sistema institucional podría poner en evidencia, al mismo tiempo, la imposibilidad de desarrollar algunas políticas en la Unión.

Otra medida que, en todo caso, puede resultar positiva para incrementar la legitimidad de las decisiones comunitarias es el acuerdo alcanzado para hacer públicas aquellas sesiones del Consejo “en las que éste delibere y vote sobre un proyecto de acto legislativo” [30]. De este modo será posible conocer no sólo qué votó cada Estado miembro, sino también las razones que les llevaron a orientar su postura en uno u otro sentido. Asimismo, la inclusión de la transparencia en los debates legislativos del Consejo creará una dinámica de diálogo estructurado en torno a argumentos que desterrará definitivamente la práctica intergubernamental que tantas posturas enquistadas y aferradas al interés nacional propicia. Con ello se reforzará, además, el control que los parlamentos nacionales deben ejercer sobre la actividad de sus ejecutivos, pues podrán conocer de manera fidedigna cual ha sido la postura nacional defendida en el seno del Consejo y comprobar los argumentos presentados por las demás partes. Por todo ello, la publicidad de las reuniones legislativas del Consejo aumentará necesariamente la legitimidad democrática de la legislación comunitaria.

Pero los parlamentos nacionales no sólo se ven afectados por el Tratado constitucional en este punto, sino que existe un protocolo que por primera vez aclara sus funciones en el esquema institucional de la Unión [31]. En él se establece, en primer lugar, que todas las propuestas legislativas, así como libros blancos y verdes (programas de acción), etc. sean transmitidos a los parlamentos nacionales por las instituciones comunitarias [32]. Con ello se facilita la fijación de una postura nacional acerca de cada una de las propuestas y el efectivo control sobre la defensa que de esa postura ha de realizar el ejecutivo en el seno del Consejo.

Pero además, desde el momento en que entre en vigor el Tratado constitucional (si es que finalmente lo hace) los parlamentos nacionales participarán en el procedimiento legislativo de la Unión Europea, aunque no interviniendo en la formación de la voluntad común, sino en la defensa de sus competencias nacionales. Efectivamente, el protocolo dotará a esos parlamentos de la posibilidad de controlar la conveniencia de que la actividad normativa deba realizarse en el ámbito comunitario y no en el nacional. Por tanto, se les permite presentar una “alerta temprana” para verificar que la iniciativa legislativa de la Comisión respeta el principio de subsidiariedad, según el cual en el caso de que las competencias sean compartidas entre la Unión y los Estados miembros la actuación se realizará en el nivel más cercano posible a los ciudadanos que permita alcanzar los objetivos perseguidos. No obstante, esta alerta temprana tan sólo podrá presentarse respecto de la propuesta legislativa de la Comisión y en un plazo de seis semanas desde que es remitida al Consejo, al Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales.

La imposición de ese plazo de seis semanas responde a la necesidad de no retrasar en exceso el procedimiento legislativo comunitario. No obstante, no parece que sea ese un tiempo de reacción suficiente para que los Parlamentos nacionales analicen el contenido de la propuesta y, en caso de considerarla lesiva de sus intereses, presenten un dictamen que fuerce a la Comisión a revisar su iniciativa, pues el protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad exige para ello la presentación de este tipo de dictámenes por un tercio de las cámaras parlamentarias nacionales [33]. No obstante, los efectos de esta queja se reducen a que la Comisión motive suficientemente la decisión que finalmente adopte, ya sea la retirada de la iniciativa, la modificación de la misma o el mantenimiento del texto intacto. En este sentido, las nuevas funciones otorgadas a los parlamentos nacionales apenas varían la realidad existente, pues en la redacción actual del protocolo ya se obliga a la Comisión a motivar la necesidad de actuación en el ámbito comunitario de acuerdo con el principio de subsidiariedad [34].

Pero aun en el caso de que los parlamentos diesen su aprobación a la iniciativa o de que la Comisión modificase su propuesta para adecuarla al principio de subsidiariedad, la evolución posterior de la misma a lo largo del proceso legislativo, con la intervención del Consejo y del Parlamento Europeo, podría hacer que deviniese en incumplidora de aquél aun no habiéndolo sido en principio. En ese caso los parlamentos nacionales nada podrían hacer por defender sus competencias, salvo solicitar de su ejecutivo la impugnación del acto una vez haya sido aprobado. Esta posibilidad, incluida en el artículo 7 del Protocolo sobre la subsidiariedad, deja en manos del gobierno nacional la decisión de presentar la impugnación ante el TJCE, por lo que simplemente se trata de un reconocimiento expreso de una situación que de facto también podía darse con anterioridad al Tratado Constitucional (recordemos que la Unión ha de respetar el principio de autonomía procedimental o de no intromisión en la administración nacional). Pero, además, el principio de subsidiariedad no posee un contenido normativo objetivo, por lo que debería tratarse de un caso flagrante de violación del mismo para que la valoración del TJCE fuese unívoca a favor de la apreciación de la violación.

Todas estas circunstancias parecen indicarnos que la participación de los parlamentos nacionales en el proceso legislativo comunitario tal y como está regulada en el protocolo anejo al Tratado constitucional, apenas tendrá incidencia en la actividad de la Unión (otra cosa es la innegable mejora que supone para el efectivo cumplimiento de sus funciones constitucionales en el ámbito nacional). Si a esto le añadimos otra serie de detalles, tales como que existen ciertos ámbitos normativos excluidos del ámbito de aplicación del protocolo (en particular, el referido al espacio de libertad, seguridad y justicia); que se omite toda referencia a la posibilidad de que los parlamentos regionales con capacidades legislativas dispongan directamente del derecho a defender sus competencias mediante la “alerta temprana” (en virtud del principio comunitario de autonomía institucional se remite al ordenamiento jurídico interno para dirimir estos conflictos [35]); o que cabe la posibilidad de que esta “alerta temprana” sea empleada por parlamentos nacionales como un apoyo legítimamente cualificado al rechazo de una iniciativa por parte del ejecutivo (situación nada improbable, dado que en muchas democracias europeas el gobierno es directamente soportado por el legislativo), lo que redundaría en la deslegitimación de la norma comunitaria final; si atendemos a todas esas circunstancias, como decíamos, podemos concluir que la participación de los parlamentos nacionales en el ámbito comunitario producirá situaciones complejas que habrán de ser resueltas de forma casuística, pero que en ningún caso corregirán las deficiencias que históricamente han permitido que sus competencias legislativas se hayan visto drásticamente reducidas.
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IV.- La reforma de la gobernanza europea como estrategia paralela de legitimación

Los problemas de legitimidad de la Unión Europea dependen en gran medida, como hemos visto, de la estructura institucional en la que ésta se sustenta, de ahí que la reforma de sus Tratados fundacionales sea la baza primordial para remediar las deficiencias democráticas que los origina. Pero existe otra forma de hacer más legítima la Unión Europea sin necesidad de redactar de nuevo los Tratados: simplemente incrementando la eficacia de las normas aprobadas mediante el actual procedimiento de adopción de decisiones comunitario.

Con ese objetivo presentó la Comisión en 2001 su Libro Blanco de la Gobernanza Europea [36], una estrategia basada en una teoría política, la gobernanza, que propone una forma de adoptar decisiones públicas completamente distinta a la tradicional [37]. Con el argumento de que la eficacia de las decisiones es mayor si se cuenta con la información y experiencia que proporcionan quienes deban tanto cumplir como hacer cumplir las normas, así como los expertos técnicos en la materia, se pretende canalizar la participación de estos actores en la adopción de decisiones públicas. Así pues, en lugar de delegar esa función en instituciones representativas, como hasta ahora era habitual, la gobernanza europea, tal y como es propuesta por la Comisión, propugna la participación de la sociedad civil, un conjunto no definido de intereses públicos y privados, en la adopción de las decisiones públicas [38]. Para ello no se pretende proceder a la simple agregación de esos intereses (como algunos de los defensores más liberales de la gobernanza defienden), sino a su articulación en torno a una propuesta legislativa que sea objeto de debate en el proceso de adopción de decisiones.

La Comisión presenta así una estrategia basada en la conjugación de cinco principios (los de apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia) con los que, como decimos, se pretende mejorar la legitimidad de la Unión de forma paralela a la reforma de los Tratados. Los presupuestos teóricos del Libro Blanco, concretados en las propuestas que presenta, pretenden mejorar la vida democrática de la Unión haciendo especial hincapié en la inclusión de los ciudadanos en ella. De este modo, la apertura de la actividad de las instituciones a los mismos permitirá la participación de éstos en el proceso legislativo, al tiempo que aclarará quién debe asumir la responsabilidad sobre la decisión final. Asimismo se confía en mejorar la eficacia y la coherencia de la actividad de la Unión, lo que finalmente supondría la renovación de la confianza de la ciudadanía en las instituciones comunitarias o, en otras palabras, lo que legitimaría el estado actual del proceso de integración a pesar de sus ya señaladas deficiencias democráticas. Lamentablemente, estos presupuestos teóricos no conducirán, en nuestra opinión, al destino deseado.

Es indudable que la apertura de la actividad comunitaria, ejemplificada en la exigencia de mayor transparencia en la labor de las instituciones a lo largo de todo el proceso legislativo, debe ser bien recibida. Asimismo, la creación de canales para que los ciudadanos participen en ese proceso exponiendo sus opiniones, preocupaciones, críticas, etc. parece aconsejable. Sin embargo, no saludaremos con tanto entusiasmo estas innovaciones si nos aproximamos a la realidad de las propuestas presentadas.

Según el Libro Blanco de la Gobenanza, no sólo los ciudadanos tienen derecho a acceder a los documentos de las instituciones y a participar en el proceso legislativo (o al menos en la configuración de la iniciativa a presentar por la Comisión), sino que también los intereses privados deben disfrutar de ambas concesiones. Estas propuestas, que ya han sido incluidas en la redacción final del proyecto de Tratado constitucional (concretamente en los artículos I-46.3, I-47 y I-50.1), crean un conflicto de entidad, pues significan que o bien la comunidad política europea está integrada tanto por ciudadanos como por organizaciones, asociaciones, etc (lo que supondría una novedad sin precedentes y de repercusiones que merecerían un estudio aparte), o bien que la participación de los ciudadanos está siendo utilizada como un instrumento al servicio de la mayor eficacia de la Unión, y no es considerada como un fin en sí mismo sustentado en los legítimos derechos políticos de aquellos. Y, a buen seguro, ninguna de ambas conclusiones resultará reconfortante para los europeos.

Pero la situación se agrava aun más al examinar el papel central que ha de desempeñar la Comisión en el modelo de gobernanza que propone, pues sería en esta institución en la que recaería la función de sopesar los intereses privados, expuestos por la sociedad civil, y los públicos, que ella misma debería defender, para conjugarlos en su iniciativa legislativa. Un nuevo problema surge si tenemos en cuenta que los intereses públicos deberían ser tanto defendidos como ponderados en relación a los privados por instituciones legitimadas para expresar la voluntad popular, es decir, por instituciones representativas, condición de la que la Comisión carece. Así pues, todo parece indicar que el interés público saldrá perjudicado de la introducción de estas propuestas en el proyecto de Tratado constitucional, sin descartar que no vayan a poner aun más en evidencia las actuales deficiencias democráticas de la Unión.

El Libro Blanco de la Gobernanza pretende, además, que la apertura y transparencia aplicadas al procedimiento de adopción de decisiones contribuyan también de forma significativa a clarificar la atribución de responsabilidades entre las instituciones comunitarias. En este sentido, propone reducir el número de decisiones que, con el argumento de que son de carácter técnico, se aprueban en la actualidad en el seno de comités de expertos (lo que ha dado lugar al fenómeno de la llamada comitología [39] ). Si tenemos en cuenta que la atribución de responsabilidades sólo tiene sentido en el caso de las decisiones políticas, esta medida sería de aplaudir. Sin embargo, el propio Libro Blanco de la Gobernanza propone al mismo tiempo la creación de agencias independientes en las más variadas áreas y con poderes reguladores aun por determinar [40], que contradicen sus propuestas acerca de la responsabilidad. Efectivamente, de llevarse a cabo tal actuación, existirían ámbitos de la vida cotidiana que serían regulados por un poder independiente en representación del poder público y que, al ser sus decisiones de carácter técnico, estarían al margen de la responsabilidad de las instituciones (por mucho que para ellas exista una obligación de control). Así pues, los ciudadanos europeos han de admitir que algunas decisiones que son adoptadas en el ámbito supranacional y que sus propios Estados miembros están obligados a cumplir, no suponen elección alguna entre opciones políticas, sino que simplemente constituyen la única alternativa técnicamente posible. Nuevamente nos encontramos ante un argumento que en lugar de reforzar la legitimidad de la Unión, contribuye a debilitarla.

Siguiendo con el hilo argumental propuesto por el Libro Blanco de la Gobernanza, la legitimidad de la Unión se incrementaría si la eficacia de su actividad fuese mayor. Sus propuestas en este sentido pretenden aumentar la eficacia de la actividad comunitaria a través de la mejora de la ejecución del Derecho comunitario, para lo que se proponen consultas con los afectados por las normas, los entes nacionales, regionales y subregionales que las aplicarán, etc, a fin de tener en cuenta ya en el momento de la aprobación de las mismas el contexto en el que habrán de aplicarse.

Dejando a un lado el espinoso debate acerca de si la legitimidad de resultado puede sustentar por sí misma un proceso de integración supranacional como el europeo, no cabe duda de que la eficacia de la acción comunitaria al menos contribuiría a mejorar la percepción que los ciudadanos tienen de la Unión. Se trata, por tanto, de un adecuado complemento a la legitimidad de origen de las Comunidades, tan cuestionada hoy en día.

Finalmente, el último principio con el que el Libro Blanco pretende conseguir una Europa más legítima es el de coherencia. Parece indudable que la coherencia del conjunto de la actividad comunitaria redundará en una mejor comprensión del proyecto de integración europea por parte de los ciudadanos, al impedir enfoques sectoriales en el desarrollo de las políticas comunitarias o actuaciones contradictorias en la ejecución de estas, por ejemplo. Sin embargo, la coherencia exige, ante todo, priorizar unos objetivos sobre otros, adjudicándoles recursos económicos, materiales y humanos en función de la importancia de cada uno de ellos. Esto implica la existencia de un proyecto político que prima los objetivos de unas políticas sobre los de otras y la de un poder político decisorio que lo aplica. Y todo poder político de estas características debe estar directamente legitimado por los ciudadanos, lo que nos permite concluir que, debido a que la Unión carece de tal carácter, el conjunto de las propuestas del Libro Blanco de la Gobernanza no harán sino ahondar las deficiencias democráticas del proceso de integración europea.

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V.- Conclusión

Nuestra argumentación partía de la existencia de una serie de deficiencias estructurales en la Unión Europea originadas por la peculiaridad de ese proceso de integración que impiden que los ciudadanos consideren propias (y, por tanto, suficientemente legitimadas) las normas que les son impuestas desde el foro comunitario. Ante estas carencias la Unión Europea ha reaccionado aplicando dos estrategias diferentes. Por una parte ha promovido la redacción de una Constitución Europea que legitimase en origen todo el proceso de integración, mientras que por la otra se ha esforzado por incrementar la eficacia del actual sistema institucional para mejorar la percepción que los ciudadanos tienen de los resultados que la Unión les brinda.

La primera de esas estrategias no supondrá un éxito, al menos de forma completa, al redactarse un pretendido texto constitucional sin que concurriesen los mínimos requisitos procedimentales para ello, a saber, la existencia de un momentum constitucional, la generación de un debate del que todos los ciudadanos se sientan partícipes o la aprobación del texto final por una mayoría reforzada de los ciudadanos, por poner algunos ejemplos. Por lo tanto, el texto así aprobado nunca dará origen a una constitución democrática. No obstante, sí implicará una reforma de los Tratados, lo que puede suponer la mejora de algunas de las deficiencias descritas al comienzo de nuestra exposición, bien por el novedoso método de reforma empleado, bien por el contenido sustantivo de los artículos incluidos o modificados.

Respecto del método de reforma empleado, no cabe duda de que, si bien nunca puede equipararse al de un proceso constituyente, la inclusión en el mismo de la Convención lo hace más legítimo que la actual, aunque la decisión final continúe siendo intergubernamental. Recordemos que este tipo de decisiones son completamente legítimas, aunque en el caso de que se produzcan deficiencias democráticas como las comentadas (fundamentalmente la distorsión del equilibrio institucional de los Estados y la imposición de forma implícita de decisiones políticas de gran trascendencia) esa legitimidad resulta mucho más cuestionable.

En cuanto al contenido sustantivo de la reforma de los Tratados, de nuestro análisis se deduce que efectivamente resultará positiva (aunque no exenta de riesgos) la introducción de medidas tales como la transparencia en las deliberaciones del Consejo, la nueva ponderación del peso de los Estados miembros para adoptar decisiones en el seno del Consejo o, en menor medida, la participación de los Parlamentos nacionales en el control de la subsidiariedad. Más prudencia recomendaríamos ante la redenominación de los actos jurídicos comunitarios o la sobreconstitucionalización de determinados ámbitos del Derecho comunitario, reformas claramente contraproducentes si lo que se pretende es incrementar la legitimidad de la Unión.

Respecto de la segunda estrategia de legitimación, la propuesta por la Comisión bajo el emblema de la gobernanza, no podemos más que señalar que su puesta en marcha supondrá una merma notable de la legitimidad de la Unión al hacer patente que las decisiones comunitarias no responden a un programa político elegido por los ciudadanos, sino impuesto por una institución supranacional, la Comisión, en nombre de un ideal de progreso y convivencia pacífica. Sin renunciar en ningún caso a esos ideales, debemos recordar que a lo largo de la historia todos los ejemplos de paternalismo similares han finalizado con el despertar de la sociedad dirigida. Y tal vez la frustración del sueño constitucional suponga el amanecer malhumorado de los europeos.

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