1. INTRODUCCIÓN
2. LOS DOS ESCENARIOS, LOS CONVENCIONALES, LOS DOS PARTIDOS
    2.1. Los dos escenarios: Convención y CIG
    2.2. Los convencionales españoles
    2.3. Las dos perspectivas acerca de la construcción europea
3. EL ESCENARIO CONVENCIONAL
    3.1 Análisis del discurso político
       3.1.1. Naturaleza de la integración y naturaleza de la Convención
         A. El punto de partida del PP: la integración funcional
         B. La posición del PSOE: la tarea de civilizar la globalización
       3.1.2. Las prioridades de la agenda convencional
       3.1.3 Las alianzas
     3.2. Análisis de la actividad
       3.2.1. Las contribuciones
       3.2.2. La actividad en los grupos de trabajo y en el pleno
       3.2.3. Otras actividades
4. A MODO DE CONCLUSIÓN: EL SEGUNDO ESCENARIO Y LA HERENCIA DE LA CONVENCIÓN
5. BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA

1. Introducción

Mucho se ha dicho y escrito acerca de la oportunidad histórica que se abrió para el futuro de Europa con la Declaración Laeken, redactada en diciembre de 2001. Por un lado, hubo quien desempolvó los sueños federalistas heredados de la línea genealógica que abarca desde Spinelli hasta Kant pasando por el enigmático Conde Coudenhove Kalergi, y dándole a la República Universal la renovada forma de Europa Constitucional. Pero también retornaron los agoreros del fracaso permanente, que ven el proceso de integración nacido en 1951 como la demostración de que Europa no podía ser nada más allá de lo que los jefes de estado y de gobierno querían que fuese, y que en la Convención no vieron más que hipocresía disfrazando de buenas palabras los intereses propios más egoístas.

Probablemente, el significado futuro de la puerta abierta por la Declaración Laeken sea tan difícil de valorar como la inteligente ambigüedad con que fue redactada, en una clásica operación diplomática para contentar a los gobiernos más reacios a desentenderse del modelo de Conferencia Intergubernamental que había imperado hasta entonces y al mismo tiempo a aquellos que veían peligrar el equilibrio entre grandes y pequeños con una Europa a veinticinco donde los países más poderosos, por sí solos, podían imponer con facilidad la agenda y las condiciones de negociación.

Pero lo que no cabe duda es que la Convención Europea ha marcado una nueva etapa en la forma en que la integración europea afronta la elaboración de su legislación primaria, llamada por primera vez constitucional. Al margen de sus defectos y sus virtudes, el modelo convencional (al que debería considerarse “convencional sui generis”) ha provocado al menos tres fenómenos que me interesa destacar ya que mantienen íntima conexión con los objetivos de este texto. En primer lugar, ha expuesto públicamente el debate en torno a las materias constitucionales de la integración europea, así como a sus fines, sus principios y valores, y su naturaleza. Los miembros de la Convención (representantes de los gobiernos incluidos) se vieron forzados a utilizar la argumentación, y no la negociación, como la principal arma para convencer a los demás de su postura.

En segundo lugar, la Constitución entregada por Giscard D’Estaign a los líderes europeos como “punto de partida” para los trabajos de la Conferencia Intergubernamental, resultó tener un alto grado de aceptación en la misma y fue tomada en su mayor parte como un “punto de llegada”, marcando profundamente la diferencia con otros modelos de preparación de CIGs, como el desarrollado en Ámsterdam a través del Grupo de Reflexión. Al menos formalmente, los representantes de los estados en la CIG debían argumentar por qué algo que habían sido consensuado entre “tantos”, debía modificarse ahora por el interés de “unos pocos”. En este callejón se encontró el Gobierno español, que no supo o no quiso justificar públicamente cuál era su postura a la hora de rechazar el acuerdo institucional.

Por último, el modelo convencional permitió a sus integrantes la posibilidad de buscar alianzas múltiples (no exclusivamente nacionales) a la hora de defender y justificar sus argumentos y posiciones. Esta situación, que habermasianamente podríamos calificar como el nacimiento de la esfera pública europea,  se da ciertamente en el Parlamento Europeo desde los años ‘80 a través de la organización de los grupos políticos en base a orientaciones ideológicas, y no territoriales. Pero la Convención Europea amplió de tal forma la base de los participantes en los debates que la riqueza de los puntos de vista y las coaliciones posibles, así como la naturaleza misma del “espíritu convencional”, permitieron un tipo de interacción política considerablemente novedoso. Conviene aclarar, sin embargo, que las posibilidades brindadas por el modelo no siempre fueron aprovechadas ya fuera por motivos culturales (diferentes lenguas, por ejemplo), personales (mejores relaciones entre unos y otros miembros) o, incluso, de interés nacionales (a la hora de defender comúnmente una postura consensuada en la política europea de un estado).

Estos tres fenómenos son especialmente interesantes para analizar cuál fue la posición de los partidos políticos españoles en el proceso de integración europea en un contexto que obligaba a los mismos a mostrar un posicionamiento claro en muchos ámbitos comunitarios, así como a realizar una defensa basada en argumentos legítimos de las posturas proclamadas y a buscar alianzas múltiples y variadamente justificadas.
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2. Los dos escenarios, los convencionales, los dos partidos

En este apartado trataré de trazar las características principales de las variables que forman parte del estudio, repartidas en tres epígrafes sucesivos que se refieren a los condicionantes que determinaron la actuación de nuestros convencionales, para luego poder realizar un estudio más detallado de la actuación de los mismos. En primer lugar, se trazarán las diferencias en la naturaleza misma del modelo de interacción política entre la Convención y las CIG`s. En segundo lugar, destacaré las “diferencias de origen” en el nombramiento de los representantes españoles (de los cuales dos incluso no fueron designados bajo la etiqueta de “representantes españoles”, sino que lo eran del Parlamento Europeo), para por último trazar la adscripción ideológica a priori deducible de los convencionales populares y socialistas.
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2.1. Los dos escenarios: Convención y CIG

La convocatoria de una nueva convención para afrontar la reforma de los tratados que se había impuesto desde dentro el Tratado de Niza al incluirlo a última hora en una de las declaraciones anexas al Tratado, puede analizarse como la culminación de dos procesos paralelos. Por un lado, el éxito con que dicho modelo había abordado la recopilación de los supuestos principios y derechos fundamentales comunes a los estados miembros, y que dio lugar a la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE. La armonía con la que los “primeros” convencionales había dado a luz un texto que comenzó inmediatamente a considerarse vinculante por varios de los abogados generales del Tribunal de Justicia (Menéndez, 2003), contrastaba fuertemente con las discordias de última hora y el resultado alambicado de los acuerdos concluidos en Niza a finales de 2000.

Por otro lado, desde principios de los noventa gran parte de la opinión pública europea y muchos de sus actores políticos habían denunciado el creciente déficit democrático que arrastraba el proceso de integración europea, en especial a la hora de elaborar aquellos capítulos referidos a su constitución material y su legislación primaria, que eran abordados aún desde el prisma del Derecho Internacional en conferencias intergubernamentales. La necesidad de afrontar públicamente el carácter constitucional de muchas de las políticas de de la UE era observado por muchos como el momento adecuado para solucionar gran parte del déficit arrastrado desde el Tratado de Maastricht y el no danés.

Estas dos motivaciones, que estamos de acuerdo con Closa en denominar de eficacia y de legitimidad (Closa, 2004), fueron hiladas estratégicamente por la presidencia holandesa para pactar en el Consejo Europeo de Laeken de diciembre de 2001 la convocatoria de una nueva convención que abordaría con una nueva base de legitimidad la primera fase de la reforma prevista en Niza. Como señala Paul Magnette, la tarea de la presidencia holandesa estaba íntimamente ligada a una tercera motivación de los países más pequeños, preocupados por seguir manteniendo ciertas influencias en el proceso de reformas. Su apoyo al método convencional (como su tradicional apego al modelo comunitario de gestión de la mayoría de las políticas europeas) servía como estrategia para mantener su capacidad de influencia en una “Europa a 25” donde los estados más poderosos estaban en mejor situación de partida si el modelo de interacción política consistía en la negociación intergubernamental (Magnette, 2003).

Esta doble motivación (técnica y de legitimidad democrática) a la hora de convocar la Convención determinó la existencia, santificada por la ambigüedad con la que la Declaración Laeken había sido redactada, de dos discursos en torno a lo que los convencionales tenían por tarea encomendado: el discurso intergubernamentalista que ponía hincapié en el hecho de que la decisión final quedaba en manos de la CIG y el discurso “constituyente” [1] que reclamaba el resultado final de los trabajos de la Convención como el único ciertamente legítimo para determinar la futura Constitución Europea. La forma en que ambos fueron expresados a lo largo de los trabajos de la Convención no fue, salvo en contadas y dramáticas ocasiones (como sucedió durante la apertura del capítulo institucional pactado en Niza) explícita o radical. En muchas ocasiones, los convencionales se vieron influenciados por ambos discursos. Como señala Magnette, las actuaciones estratégicas no fueron abandonadas nunca por los convencionales, pero unos y otros se vieron fuertemente obligados a argumentar para ganarse el apoyo de los demás (y de la opinión pública), se vieron obligados a “negociar bajo la sombra de la retórica” (Magnette, 2003). Cuando José María Aznar, en el discurso que dio en la sesión inaugural de la Convención en virtud de la presidencia española semestral de la Unión, remarcó que “Niza es la razón de que estemos hoy aquí” [2] hacía aflorar educadamente el primero de los discursos que señalábamos, aunque luego los convencionales populares que participaron en la Convención compartieron el “espíritu convencional” que Giscard reclamaba ese mismo día a los presentes en la sesión inaugural, y desempeñaron una gran parte de su labor bajo “la sombra de la retórica”.

Estas dos posiciones de los actores políticos pueden exponerse idealmente a partir de los correlatos extremos de dos corrientes académicas diferentes acerca del proceso de integración europea. En una de ellas, Andrew Moravcsik señaló en línea con su teoría liberal intergubernamentalista que la convocatoria de la Convención no modificaría aquello que los estados no estuviesen de por sí dispuestos a modificar, y para demostrarlo remarcaba el hecho de que Laeken había convocado una Convención para preparar el “punto de partida” de las tareas del Consejo Europeo, y que éste decidiría en última instancia marcado por el derecho de veto de todos los estados, tal y como es propio de los tratados internacionales (Moravcsik, 2003).

En el otro extremo podemos destacar las teorías democrático-deliberativas, que en línea con los supuestos de las teorías habermasianas de la acción comunicativa en las esferas públicas, contrastaron el trabajo y las condiciones de interacción política desarrollados en la Convención con un modelo ideal donde la legitimidad democrática se viese reforzada formal y sustantivamente a través de la deliberación pública. Para ello, debían cumplirse condiciones que de hecho no aparecían ni por encima ni por debajo de la letra de la Declaración Laeken, como el carácter electo de los miembros, la participación de numerosos públicos (o foros civiles) en la configuración de la agenda, la independencia real de las posiciones de los convencionales y de sus argumentaciones o el carácter vinculante del texto finalmente aprobado (Fossum; Menéndez, 2004). Esta línea argumental afloró en numerosas ocasiones en medio de un discurso opuesto al intergubernamental en el que los convencionales se veían a sí mismos como verdaderos miembros de un constituyente, aunque fuesen casi siempre bajados a tierra por las intervenciones de los más pragmáticos. En esta última línea, Ana Palacio y Alfonso Dastis dejaron claro que hablaban en nombre del Gobierno español cuando en los últimos meses declaraban en el pleno y por vía escrita que el país que representaban “no podrá aceptar la modificación de los acuerdos de Niza” [3].

A pesar de que la Convención no cumpliese propiamente con los requisitos deliberativos de esta segunda tendencia, varios autores han destacado el hecho de que el comportamiento en la misma fuese cualitativamente distinto al que tiene lugar en el seno de las CIG’s. En este sentido, podemos concluir que la Convención Europea se caracterizó por imprimir la obligación a sus miembros de, al menos, defender sus intereses a través de la exposición pública de razones (y por lo tanto, susceptible de crítica desde mejores argumentos). El tipo de argumentos empleados puede representarse en un continuo que va desde la justificación racional y abstracta (en el caso de temas poco conflictivos y altamente técnicos como la personalidad jurídica de la Unión) hasta la defensa de intereses nacionales sin justificar (como en el caso arriba señalado de la representación española en mayo de 2003), pasando por una amplia gama que permitió el uso de argumentos prácticos e incluso de técnicas diplomáticas de resolución de conflictos, que trasladaban el debate para otro momento u otro foro cuando un tema espinoso amenazaba con romper el diálogo como de hecho sucedió con la Política Exterior Común durante la invasión de Irak en marzo de 2003, el debate sobre la herencia religiosa cristiana o el reparto de poder institucional (Magnette, 2003).

Por un lado, los convencionales más ambiciosos sabían que la CIG era la encargada de aprobar en última instancia el texto obtenido en sus debates, por lo que amoldaron sus argumentos a la posibilidad de que fuesen aceptables. Y al mismo tiempo, los más escépticos aceptaron las reglas de procedimiento para evitar ser excluidos de la configuración del resultado final. Como señala Peter Norman en referencia al modo de interactuar en los grupos de trabajo:

The participants in the working groups found they had to explain their positions (…). A “sovereign no” in an IGC was just that –a rejection with no obligation to explain. The dynamics of the successful working groups were very different. There the government representative would be obliged to debate and explain or risk losing credibility and influence in the peer group. (Norman, 2004) 

Cabe entonces presuponer que los convencionales que no estaban obligados a firmar el tratado en la CIG de finales de año (aquellos pertenecientes al partido en la oposición, o nombrados por instituciones europeas), tenían más libertad para instalarse en el continuo antes señalado en posiciones mucho menos “egoístas” y utilizando argumentos más abstractos. Conviene por ello pasar a conocer cuáles eran los convencionales españoles y cuáles sus orígenes (partiendo de la base de que no eran independientes en el sentido que el modelo constituyente ideal impone), para estar en disposición de entender mejor aún su comportamiento.
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2.2. Los convencionales españoles

Se podrían trazar varios tipos de clasificaciones para agrupar a los convencionales españoles. Todas contienen a la vez limitaciones y virtudes explicativas, y por ello obligan a conocer cada contexto de actuación para saber cuál es la fractura que determina sus comportamientos.

Debemos añadir una serie de comentarios que aclaran y complementan las divisiones efectuadas. En primer lugar, hay que destacar la alta presencia de convencionales de origen español en comparación con los de otras nacionalidades debido a la confluencia de varios motivos. Por un lado, están aquellos que España tenía derecho a nombrar en igualdad con el resto de los estados miembros y candidatos. Además, se suman aquellos que componen el Presidium, tanto por coincidir el origen de los debates convencionales con la presidencia española (que le permitía nombrar un representante en dicho órgano en representación del Consejo Europeo), como porque uno de los representantes del Parlamento Europeo elegido fue el popular Íñigo Méndez de Vigo. Además, la labor de los españoles en la Eurocámara se veía recompensada con el nombramiento del socialista Carlos Carnero como uno de los suplentes de dicho órgano en el pleno, que se acabó convirtiendo en uno de sus miembros más activos cuando el devenir inicial de la Convención desterró la fractura representante-suplente (motivo por el cual no hemos señalado diferencia a partir de este criterio en nuestros cuadros).

La presencia del Gobierno español en el Presidium (en virtud de la ocupación de un desempeño, como la presidencia rotatoria del Consejo, que le obligaba a ser lo más neutral posible) pudo modelar parte de la actuación de los españoles, obligándoles a mostrar una actitud menos beligerante de lo esperado en lo que respecta a la defensa del interés nacional por parte de un gobierno como el de José María Aznar, que a menudo se había declarado a gusto con las fórmulas intergubernamentales en la gestión de los retos europeos.

Asimismo, conviene recordar que las trayectorias personales de los convencionales españoles avalaban en varios casos una disposición y una capacidad especiales para entender los asuntos europeos. Este hecho pareció corroborarse de forma más intensa entre los representantes populares que entre los socialistas, ya que la presencia en el gobierno en los últimos años de los primeros favoreciera esta acumulación de experiencia. Cabe destacar la trayectoria “europea” de los populares Iñigo Méndez de Vigo, Ana Palacio o Alfonso Dastis, y del socialista Carlos Carnero.
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2.3. Las dos perspectivas acerca de la construcción europea

Durante el primer semestre de 2003, al hilo de la ruptura vivida en Europa en torno al apoyo o al rechazo de la política exterior estadounidense en Irak, el debate político en España trajo cada vez más a colación la existencia de una ruptura paralela de la política exterior nacional basada en un consenso construido, al menos en sus líneas maestras y en los grandes temas, entre los principales partidos del espectro político (lo cual incluía a los partidos nacionalistas cuando apoyaban al gobierno de turno en minoría). Las acusaciones iniciales dirigidas contra el Gobierno Aznar se centraron en criticar su apoyo sin condiciones a la estrategia del presidente Bush y el papel principal que había protagonizado impidiendo la existencia de una postura única europea en la crisis de Irak a raíz de la publicación de la polémica Carta de los Ocho [4]. En este sentido, Andrés Ortega se veía obligado a recordar sintomáticamente en su columna habitual de El País que “somos europeos, no americanos” [5], y un mes y medio más tarde Ignacio Sotelo escribía un largo artículo preguntándose hasta qué punto la nueva relación transatlántica de nuestro país podía considerarse una ruptura en su política exterior [6].

Pero estas críticas iniciales centradas en la relación española y europea con los EEUU se trasladaron definitivamente a un cuestionamiento abierto del papel que estaba desempeñando el Gobierno Aznar en la propia construcción europea cuando algunos de sus representantes en la Convención amenazaron con bloquear sus resultados finales si no se escuchaban sus demandas explícitas de aparcar la reapertura de Niza. En el mes de junio, el europarlamentario socialista Enrique Barón era explícito en su crítica a la línea de ruptura del consenso español europeo protagonizada por Aznar:

En cualquier caso se trata de una línea alternativa [en política europea] a la integracionista seguida hasta ahora, que no fue sólo la de los Gobiernos socialistas, sino la de toda la generación política de hizo la transición. (El País, 12/06/03) 

El continuado trabajo convencional de los populares quedó parcialmente empañado y los medios y los partidos de oposición comenzaron a criticar el alejamiento con respecto al  “núcleo duro” de la construcción europea, llegando a su momento climático después del fracaso de la Cumbre de Bruselas en diciembre de 2003, cuando en el último pleno del año toda la oposición acusó a Aznar de “llevar a España a un aislamiento europeo sin precedentes” [7].

A pesar de la evidente ruptura que supuso la guerra de Irak y de la confrontación abierta que los partidos mayoritarios protagonizaron en la campaña para las elecciones europeas de junio de 2004, conviene recordar que la existencia de una política europea más o menos consensuada no había impedido la existencia de diferentes ideas acerca de lo que debía ser la construcción europea y el papel que debía desempeñar España en la misma desde mucho antes. (Barbé, 1999; Closa, 2001; Powell, 2003).

En líneas generales, y siguiendo las ideas expuestas por Carlos Closa, destacan tres ámbitos en donde PP y PSOE han trabajado en la misma dirección, incluso apoyándose mutuamente desde Gobierno y oposición. Dichos puntos de consenso son una concepción redistributiva de la integración (aunque con matices significativos derivados del modelo económico que ambos propugnan, ya que los dos defienden la participación del país en los Fondos Estructurales y de Cohesión), el rechazo de los mecanismos de integración diferenciado y la defensa de la consideración de España como país “grande” dentro de las instituciones comunitarias. Este último punto, como se hablará más adelante, parece haber sido uno de los elementos de discordia en la campaña electoral del pasado mes de junio (a partir de la aceptación por parte del PSOE del sistema de votación por doble mayoría en el Consejo), pero en el fondo ambos partidos no hacían sino plantear estrategias alternativas para continuar siendo un “grande” en una “Europa a 25”, al margen de las acusaciones electoralistas que se cruzaron. Además de estas tres líneas, hubo otros capítulos propuestos en la agenda de Laeken en los que ambos tomaron posiciones compartidas, como veremos más adelante.

En cuanto a las diferencias, Closa destaca que el punto de partida del PP es considerablemente más estatalista, ya que entiende la UE como el marco que permite al estado-nación acomodarse y sobrevivir mejor al nuevo contexto internacional. Esta visión está fuertemente impregnada de una perspectiva y un estilo pragmático y técnico acerca del proceso de integración, y centra sus esfuerzos en promover a nivel europeo aquellos asuntos que se corresponden con las inquietudes ideológicas del propio gobierno popular como la liberalización económica y la gestión de materias de alto interés nacional como el terrorismo y la inmigración, en lugar de enmarcarse en un proyecto amplia y coherentemente diseñado de Unión Europea. Los tres rasgos principales que caracterizaron la política europea española durante el Gobierno Aznar son la renovación y el impulso de la relación atlantista, el establecimiento de alianzas cambiantes (alejándose de la preferencia por el eje franco-alemán de los gobiernos socialista y de la UCD) y el objetivo de la liberalización económica como prioridad de la integración europea (Closa, 2001).

Por su parte, el PSOE mantiene un optimismo europeísta más entusiasta que se relaciona con la idea de Europa como remedio para normalizar la historia política y económica de España de los tres primeros cuartos de siglo XX, visión nacida en los años del Regeneracionismo, pero aplicada a la construcción europea comunitaria en los tiempos de la Dictadura Franquista. En este sentido, se ve a sí mismo como un partido que aspira a estar en la cabeza del proyecto federal con una “influencia constructiva” (en oposición al pragmatismo del PP) y poniendo especial énfasis en asuntos relacionados con la cohesión social y la ciudadanía. La posición del partido fue modificándose a lo largo la primera mitad de los noventa hacia posiciones más “realistas”, según el término empleado por Esther Barbé, lo cual significaba en un contexto de fuerte inestabilidad económica y política interna tomar más en cuenta la perspectiva nacional y estatalista en la construcción europea, tal y como se pudo observar con ocasión de las posturas españolas ante la posible adhesión a Noruega o en el primer caso de clara alianza estratégica con el Reino Unido en Ioannina (Barbé, 1999). Desde la oposición, el PSOE ha vuelto a retomar el discurso integracionista que tradicionalmente emparejaba interés nacional e interés europeo en una misma dirección (Closa, 2001), llegando a ser abiertamente explícito en la campaña electoral de junio de 2004 en la adoptó el lema “Volvemos a Europa” interpretando la etapa aznarista como un periodo poco integracionista y ajeno al tradicional consenso nacional en este ámbito de la política exterior española.
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3. El escenario convencional

El comportamiento de los representantes españoles en la Convención será analizado a partir del estudio del discurso político de ambos partidos en torno a la naturaleza de la integración europea y del modelo convencional, así como a partir del análisis de la actividad desplegada por los convencionales.
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3.1. Análisis del discurso político

3.1.1. Naturaleza de la integración y naturaleza de la Convención

A. El punto de partida del PP: la integración funcional

“Niza es la razón de que estemos hoy aquí [8] ”. Con esta frase colocada en medio de un discurso considerablemente contenido (sobre todo si se lee en contrapunto con los discursos más encendidos de Cox, Prodi y Giscard D’Estaign), José María Aznar dejó caer parte de su visión acerca del proceso que se abría ese mismo día en la Convención Europea, y transmitió por extensión parte de su perspectiva acerca de la forma en que la integración europea debía ser conducida. Fue una frase suelta, pero que cayó en redondo sobre las ilusiones de los convencionales más entusiastas. Reivindicar Niza era en, primer lugar, tratar de dar a entender que la legitimidad de lo que se decidiese en el seno de la Convención estaba supeditada al origen de su nombramiento por los estados (hecho ocurrido realmente en Laeken, y no en Niza, aunque en esta última ciudad se pusiese la semilla), pero al mismo tiempo era recordar que el mecanismo de reforma acabaría necesariamente pasando por los estados nuevamente en una CIG posterior. Aznar no nombró Niza dando a entender que el método de trabajo en aquel Consejo Europeo había sido un fracaso, como pensaban otros muchos líderes europeos, sino para remarcar su versión acerca de las tareas que los convencionales debían cumplir: vagamente, “la nueva etapa pide formas nuevas de funcionamiento y deliberación para seguir haciendo más Europa, como dice el lema de la presidencia española de este semestre”. Además, en el mismo discurso, el presidente español recordaba que en su opinión “la integración europea no es un fin en sí misma”, y concluía dando como consejo final a los convencionales que “se mantenga una relación de sinergia con el Consejo Europeo, ya que corresponde a esta Institución adoptar las decisiones definitivas sobre la reforma de los Tratados”. Los otros tres ponentes de ese día sabían como él que el Consejo Europeo decidiría en última instancia, pero no vieron necesario nombrarlo en aquel contexto inaugural.

En segundo lugar, Niza había resultado un acuerdo especialmente beneficioso para España gracias al esfuerzo diplomático español por aprovechar las desavenencias entre Francia y Alemania, que le permitió ganar casi tantos votos en el Consejo de Ministros como los cuatro países más grandes de la UE, cuando contaba con una población y una actividad económica considerablemente inferior a los mismos. Incluso los socialistas, cuando en la primavera de 2003 se abrió el reparto de poder institucional pactado en Niza, titubearon en la forma de criticar la oposición radical que Aznar y su Gobierno mostraron entonces, que llegó incluso a la amenaza de bloqueo del proyecto de tratado constitucional (acción, por otro lado, de difícil ejecución en un órgano de las características de la Convención). Las críticas socialistas se dirigieron sobre todo a la pérdida de escaños en la Eurocámara que Aznar había permitido a cambio de los votos en el Consejo, y a su estilo marcadamente autoritario, pero no mucho más [9].

Así pues, podemos extraer dos ideas de aquel discurso: la consideración inicial del mecanismo convencional como una fórmula técnica al servicio de los estados para preparar la futura CIG y la defensa del interés nacional como condición para avanzar en la integración. Los problemas de legitimidad democrática caían fuera del “paquete”, porque como el propio Aznar declaraba en el mismo discurso “tal supuesta crisis [existencial en el proceso de integración] coincide, por el contrario, con una fase especialmente dinámica del proceso unitario.” Sin embargo, en ese momento el Tratado de Niza aún no había sido aprobado por Irlanda después de su primer referéndum con respuesta negativa.

Eriksen y Fossum señalan que existen tres tipos de argumentos para legitimar el proceso de construcción europea: aquellos basados en la eficiencia funcional de las tareas encomendadas, aquellos argumentos que defienden la integración como mecanismo institucional de defensa de unos valores prepolíticos europeos comunes  y aquellos que lo hacen en función de principios universales y normativos como la extensión de los Derechos Humanos y la democracia (Eriksen; Fossum, 2000). La perspectiva del PP, y en especial la de su líder, se enmarca en la primera de las categorías referidas. En esa línea, Aznar declaraba en una entrevista al periódico La Vanguardia ante una pregunta acerca del modelo de Europa que España defendería en la Convención:

La Europa de las realidades concretas. La Europa en que yo creo es la Europa de las libertades, de los ciudadanos, del mercado único, del espacio judicial común, es la Europa del euro, la Europa reunificada y la Europa que tiene unas instituciones suficientemente representativas en términos democráticos y además razonablemente eficaces en términos políticos. Cómo se llame eso es una cuestión menor. (La Vanguardia, 13/01/02)

Para finalizar, hay que puntualizar lo escrito hasta ahora con dos consideraciones que asimismo irán cristalizando a lo largo del análisis que posteriormente hagamos de la actividad de los convencionales populares. En primer lugar, hay que destacar que la postura “estatalista” del gobierno del PP presentaba excepciones evidentes en varios ámbitos del proceso de integración. Este hecho queda bien reflejado en el tratamiento del concepto federal de Europa por parte de los dirigentes populares. En una situación algo paradójica, Aznar había heredado la España que defendía la comunitarización de la cohesión social y territorial, y la combinó con una visión eminentemente estatalista y antifederal en otras muchas esferas como la imposición fiscal y el empleo. Asimismo, en un fenómeno que José Ignacio Torreblanca llama “transferencia de problemas” (Torreblanca, 2001), no le resultó incoherente mantener su postura intergubernamentalista y a la vez promover la comunitarización de aquellas esferas  de especial interés en la agenda popular como la lucha contra el terrorismo y la inmigración ilegal. Como queda reflejado en las declaraciones de Piqué al periódico El País, la posición del Gobierno popular ante una Europa federal resultaba ambivalente:

A España siempre le ha ido bien la integración europea y los avances en esa integración. Vamos a seguir siendo la punta de lanza de todas aquellas iniciativas que permitan ir más allá en ese proceso de integración, que significa discutir sobre todo aquello que podemos hacer juntos. No discutir sobre aquello que estamos haciendo juntos y que a lo mejor a alguien le pueda interesar que volvamos a hacer por separado. Y creo que eso hay que tenerlo muy presente, porque, a veces, detrás de discursos formalmente federalistas no necesariamente se debate aquello que podemos hacer juntos cada vez más, sino que lo que se está debatiendo es qué cosas podemos volver a  hacer cada uno por nuestra cuenta y que hasta ahora hacíamos juntos. (El País, 02/01/02)

En segundo lugar, cabe matizar la posición marcadamente estatalista del PP a la hora de analizar el comportamiento de muchos de sus miembros, como quedó reflejado en la labor de sus convencionales, a menudo mucho más comprometidos con el “espíritu convencional” de lo que se podía deducir de las declaraciones de Aznar o Piqué antes destacadas. En parte, la posición española fue modificándose a lo largo del devenir de la Convención, tomando más en cuenta el trabajo en ella desarrollado. El nombramiento de Ana Palacio como Ministra de Asuntos Exteriores en el verano de 2002 sin renunciar a su puesto en la Convención, adelantándose a la estrategia seguida por otros países europeos, ilustra al mismo tiempo el interés creciente depositado en dicho foro y el intento del Gobierno por mantener una presencia más cercana en el Presidium. Este proceso paulatino, sin embargo, no fue lógicamente desinteresado, sino que era la réplica natural al hecho de que el Gobierno considerase desde finales de 2002 abierta informalmente la futura CIG en el mismo seno de la Convención, como señala Charles Powell (Powell, 2003a).
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B. La posición del PSOE: la tarea de civilizar la globalización

De momento, en su haber [de la Convención] figura el hecho mismo de que exista un borrador de Constitución, ya que su mandato inicial se centraba en las reformas solicitadas tras la frustrante experiencia del Consejo de Niza. (El País, 12/06/03)

Enrique Barón, eurodiputado del PSOE, señalaba así la diferencia originaria con el PP respecto a la valoración que ambos partidos hacían de Niza. Escrito en medio de la crisis desatada en el seno de la Convención por la reapertura del reparto de poder institucional, el texto de Barón sacaba a la luz de forma indirecta la mayor legitimidad del modelo convencional (capaz de dotarnos de una Constitución), frente al sistema de CIG’s. En esta misma línea, las palabras de los líderes socialistas (aunque considerablemente escasas por parte de su Secretario General, José Luis Rodríguez Zapatero) acentuaban siempre su perspectiva acerca del proceso de integración europea como un modelo de gestión de la globalización marcado por la necesidad de incrementar su legitimidad democrática y social. Encuadrándose en el tercer tipo de los discursos destacados por Eriksen y Fossum (que han sido esbozados más arriba), Zapatero declaraba en un contexto marcado por la escalada de la tensión prebélica en Irak que “Europa es la esperanza de la paz en el mundo y de una distribución más justa de la riqueza”, para añadir quelos socialistas tienen recetas “para hallar un orden social más justo, una globalización correcta” que exige reglas, por ejemplo, para controlar “los movimientos de capital” [10].

Desde la oposición, el PSOE trató de reinterpretar el periodo de gobierno socialista haciendo hincapié en las medidas más integracionistas y federalistas promovidas por los gabinetes de Felipe González, y dejando a un lado los episodios más estatalistas. Ciudadanía y cohesión como banderas de un proyecto definido a escala europea, y emparentado con las propuestas del partido socialdemócrata alemán. Zapatero planteó desde su llegada a la Secretaría General del partido una crítica sistemática al hecho de que Aznar hubiese transformado el legado dejado por Felipe González (supuestamente a la cabeza de la construcción europea) en un interés puntual por la liberalización económica de Europa y la puesta en marcha del Euro (Closa, 2001).

A la crítica de la inexistencia de un proyecto propio y amplio acerca de lo que debería ser Europa (que efectivamente se corrobora en la escasez de documentos oficiales emanados del Gobierno popular en torno a la construcción europea y de la ausencia de un texto que sincretice su visión de la integración europea), los socialistas añadieron la producción de numerosos documentos programáticos acerca de las líneas que debería cumplir la UE en el futuro, desde sus principios y valores hasta el desarrollo de nuevas políticas comunes como las referidas a las materias de exteriores [11]. El trabajo de los tres convencionales socialistas estuvo frecuentemente orientado a trabajar en favor de una Convención con una lectura maximalista de Laeken, como lo demuestra la lectura del texto presentado en inglés y en español “Una Constitución Europea para la paz, la solidaridad y los derechos humanos”.
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3.1.2. Las prioridades de la agenda convencional

1. Reconocimiento constitucional de las regiones ultraperiféricas

Ambos partidos comparten la demanda de constitucionalizar el reconocimiento de las regiones ultraperiféricas, lo que aseguraría un tratamiento específico a las mismas en materia de cohesión territorial y les permitiría ciertas particularidades de orden fiscal y económico. En este sentido, esta demanda se integraría en la estrategia de “transferencia de problemas” que caracteriza parte de política europea española, según Torreblanca (Torreblanca, 2001).

2. Integración de la Carta de DdFf de la UE en la Constitución

Esta es otra de las materias en las que populares y socialistas compartieron punto de vista, generando además un documento que firmaron juntos al mismo tiempo que otros muchos convencionales de otras nacionalidades [12]. En ella, todos los representantes de nacionalidad española firmaron la petición de incorporar la Carta de DDFF a la Constitución en lugar de relegarla a un protocolo o reducir su carácter vinculante (como querían los convencionales británicos en el Grupo de Trabajo), ya que “no sólo el carácter jurídico vinculante sino también su presentación política es esencial.”

Resulta interesante comprobar cómo en el documento firmado en marzo de 2003 confluyeron los convencionales españoles en un momento en que la tensión derivada de otras materias (la política exterior especialmente) estaba llegando a la crispación, lo que demuestra el grado de independencia del trabajo en el seno de la Convención.

3. Personalidad jurídica y eliminación de los pilares

Este asunto era uno de los que arrastraba mayor consenso desde que la Declaración Laeken se preguntase “¿Hay que revisar la distinción entre la Unión y las Comunidades? ¿Qué hacer con la división en tres pilares?”. Este consenso se reflejó en las conclusiones del Grupo de Trabajo presidido por Giuliano Amato, en el que el único representante español fue Ana Palacio y que fue el segundo grupo en presentar sus conclusiones a la Convención como recuerda Peter Norman al señalar que

the working group on legal personality reported on 1 October and came out in favour of a single legal personality for the Union in unambiguos terms. (Norman, 2003)

Tanto el PP como el PSOE estaban de acuerdo con esta medida.

4. Papel de los parlamentos nacionales

A pesar de las diferentes visiones que ambos partidos mantienen acerca de la existencia y la naturaleza del déficit democrático en la UE, ambos coincidieron al menos en destacar la importancia que suponía determinar en la Convención el papel que debían desempeñar los parlamentos nacionales en las políticas comunitarias, y esta coincidencia explica la presencia de Gabriel Cisneros y Josep Borrell firmando un mismo texto [13] acerca de la materia. Este debate, arrastrado desde principios de los noventa, había visto aparecer varias propuestas. Entre ellas la de crear una nueva institución para dar cabida a su representación, su participación en una especie de debate del estado de la Unión o hacerlas participantes activas en el control político del principio de subsidiariedad.

Desde este último modelo, el Grupo de Trabajo I, presidido por el popular Íñigo Méndez de Vigo realizó una propuesta que se ha convertido en lugar común atribuir en gran medida a su autoría, basada en la capacidad de las cámaras de los estados miembros (y no finalmente de las regiones con autonomía política como otros muchos querían) para participar en el control político de la aplicación del principio de subsidiariedad por parte de las instituciones comunitarias, además de obligar a la Comisión a enviarles cualquier iniciativa al mismo tiempo que a los Gobiernos, para que los parlamentos puedan ejercer mejor su trabajo de control nacional.

Los socialistas europeos afirmaban en el documento CONV 392/02, mostrando una clara sintonía con este planteamiento, que “los parlamentos nacionales deben tener un papel más fuerte, en particular, en la garantía del cumplimiento del principio de subsidiariedad, sin necesidad de crear nuevas instituciones.” Pero añadían una sugerencia final que convertía su propuesta en novedosa al  plantear que “para conseguir una Europa más democrática es preciso que el Parlamento Europeo, los parlamentos nacionales y los ciudadanos de Europa participen en las futuras enmiendas de la nueva Constitución Europea.”

5. Simplificación y jerarquización de fuentes e instrumentos legales

Frente al consenso alcanzado al debatir el reconocimiento de la personalidad jurídica de la UE, este tema (también de fuerte apariencia técnica) puso sobre la mesa mayores dificultades y puntos de vista. Varios miembros, entre ellos Peter Hain temían que, sobre todo la reducción de procedimientos legales, fuese una manera encubierta de acabar comunitarizando algunas materias que en la práctica el Reino Unido y otros países no estaban dispuestos a alejar del control estatal. Su estrategia fue la de emparentar la complejidad con el respeto a la diversidad de tradicionales nacionales y a la existencia de materias altamente sensibles, por lo que su simplificación podía dañar fuertemente, y contra todo pronóstico, la legitimidad democrática de la Unión. Este tipo de declaraciones guardan bastante conexión con las que pronunció Piqué en un discurso cuando ejercía la titularidad de la cartera de exteriores española:

La supresión de la estructura de pilares no significa que no deban preverse procedimientos y mecanismos diferenciados que se adapten adecuadamente a la naturaleza de las distintas materias o políticas. Hay que huir de falsos debates que oponen comunitarización e intergubernamentalismo.

6. Delimitación competencial

Ambos grupos de convencionales mostraron su oposición a la creación de un catálogo rígido de competencias, propuesta que se hacía eco de uno de los modelos clásicos de la teoría política federal. Esta coincidencia se basaba en la aceptación de la dificultad que a menudo suponía encasillar las materias reguladas en una competencia específica. Al mismo tiempo, los gobiernos, por un lado, y los parlamentos nacionales, por otro, compartían el miedo que se había  generalizado en los años noventa a la pérdida de competencias nacionales a través de mecanismos indirectos (como había demostrado la trayectoria de las Comunidades a través del amplio uso que se dio al antiguo artículo 235 del Tratado de la CEE a lo largo de los sesenta y setenta), por lo que habían planteado la necesidad de clarificar y delimitar las competencias desde la firma del Tratado de Maastricht.

La aceptación de ambos partidos de la necesidad de aclarar la delimitación competencial se sintetizó en su apoyo las conclusiones del Grupo de Trabajo respectivos a la hora de diseñar tres tipos de categorías (exclusivas, compartidas y acciones de apoyo o complementarias). Uno de las primeras contribuciones españolas a la Convención fue la elaborada por Ana Palacio sobre esta materia [14], donde adoptaba una postura contraria a un catálogo rígido y apostaba por plantear el debate de forma teleológica, haciendo depender las competencias de los objetivos de la Unión, a pesar de los miedos expresados por muchos representantes acerca del fantasma del antiguo uso del artículo 235 del TCEE. Sin embargo desde fuera de la Convención, el Gobierno mostraba sus miedos a que el debate en esta materia pudiese abrir la posibilidad de ampliar o incluso reducir las competencias (renacionalizando algunas políticas comunes como la agricultura), por lo que insistía en que más que hablar de las competencias en sí había que hablar de la forma de reparto y ejercicio de las mismas, eso sí, actualizando previamente el reconocimiento competencial ya incorporado al acervo comunitario por la labor del Tribunal de Justicia en las últimas décadas, según Piqué aclaraba en su citado discurso.

7. Extensión de la mayoría cualificada y la codecisión

De una forma un tanto enigmática, Peter Hain y Ana Palacio incluían en su propuesta sobre instituciones de 28 de febrero de 2003 (que respondía a la propuesta franco-alemana de enero y se elaboró tras la Cumbre Bilateral que reunió a Blair y Aznar en esos días) “la aplicación del procedimiento de codecisión y del voto por mayoría cualificada a algunas nuevas áreas” [15]. Para conocer cuáles eran las áreas favorecidas de dicha generalización, o mejor dicho, para conocer cuáles quedaban aún bajo la unanimidad según el proyecto hispano-británico había que esperar la aparición de nuevos documentos, aunque la respuesta fuese previsible.

En abril, Ana Palacio ratificaba su atlética capacidad política para seguir aportando documentos de referencia a la Convención a pesar de tener que lidiar con uno de los periodos más conflictivos de los últimos años en la cartera de exteriores española. El documento CONV 706/03 sobre la “Política de Seguridad y Defensa” señalaba que “a la vez que se preserva la regla de unanimidad para decisiones relativas a la PESD” el nuevo tratado debía permitir la existencia de mecanismos de cooperación flexibles.

Un mes después, la Ministra se unía a varios convencionales más (donde no faltaba, por supuesto, Peter Hain) para redactar un documento donde se decantaban abiertamente por la unanimidad en los asuntos fiscales (salvo en cuestiones de persecución del fraude) [16], ante la amenaza surgida dentro del Presidium de poder permitir la entrada en este campo de la cualificada.

Por su parte, los convencionales socialistas defendieron (conforme a su visión federalista de la integración) la generalización de la extensión. A finales de 2002, en su contribución “Una Constitución europea para la paz, la solidaridad y los derechos humanos” en paralelo a su reclamo de hacer de la UE un “actor político relevante y global”, aconsejaban extender la cualificada al ámbito de la PESC, aunque las referencias a la PESD no aclaraban si aquí también se cumpliría la extensión anunciada. Sin embargo, cuando como consecuencia de la crisis de Irak Francia y Alemania se pusieron a la cabeza de lanzar la iniciativa de fortalecer la Europa de la Defensa, los tres convencionales socialistas se declararon a favor de la extensión de la cualificada también a este campo [17] .

8. Objetivos, valores y principios de la UE

Gran parte de las cuestiones referidas a este capítulo han sido ya esbozadas a la hora de exponer las visiones que ambos partidos tienen de la integración europea, por lo que haremos mención especial sólo a los asuntos que resultaron más notorios en la Convención.

En algunos de estos puntos, los convencionales populares y socialistas divergieron como en la mención de la herencia cristiana en el Preámbulo redactado y propuesto por Giscard. El Gobierno español fue uno de los más beligerantes en su defensa, aunque en parte este hecho se haya debido a la estrategia de Aznar de ganarse aliados a la hora de renegociar el capítulo institucional que perjudicaba a España y de tener un elemento de negociación cuando llegase la CIG (rompiendo en este sentido con la lógica deliberativa propia de la Convención). Por su parte, los convencionales socialistas (con Borrell a la cabeza) se posicionaron activamente en contra de la mención, en coherencia con su visión laica del proceso de integración [18] y de su apoyo a la candidatura turca como argumentaba Carlos Carnero en un artículo periodístico en El País el 18 de noviembre de 2002.

En cuanto a los aspectos referidos a la democratización de la Unión, percibimos en el PP una posición más contradictoria que la de los convencionales socialistas. Los primeros partían de una visión de la democratización como acercamiento y visibilidad a los ciudadanos, pero a la vez se mostraron claramente en contra de propuestas como la elección del Presidente de la Comisión por el Parlamento Europeo o el sistema de doble mayoría (cuya legitimidad, argumentaban franceses y alemanes, estaba en su claridad y carácter democrático) a la hora de determinar la cualificada en el Consejo.

Otro de los puntos conflictivos fue el de considerar desde el nivel constitucional el papel de las regiones en la configuración europea, asunto al que el PP (acorde con su política nacional) mostró reticencias apoyando que la UE nombrase a estados y ciudadanos como fuentes de su legitimidad en lugar de a los pueblos, como hasta ahora era contemplado en los tratados, y promoviendo que la UE incorporase en su Constitución un cláusula que defendiese la integridad territorial de los estados miembros [19]. En esta línea, Aznar declaraba en una rueda de prensa en la que se le había inquirido sobre la visión que tenía acerca del papel de las regiones en loa construcción europea:

La UE es una Unión de estados; no es otra cosa, es una unión de Estados Miembros, en donde efectivamente, ámbitos como los regionales tienen sus cauces de participación a través de los Comités regionales. (…) En consecuencia, eso es lo que es la realidad. Es la realidad y es lo que es posible [20].

El PSOE se mostró más ambiguo en este asunto, ya que a pesar de que sus convencionales firmaron una contribución junto a todos los socialistas europeos en la que se reconocía en octubre de 2002 que “nosotros, socialistas y socialdemócratas europeos, queremos construir una democracia europea –una Europa para los ciudadanos- basada en la doble legitimidad de los Estados miembros y de los pueblos de Europa” [21], no mostraron inconveniente en la redacción final del artículo primero de la Constitución, tal y como les fue criticado por los partidos nacionalistas en el Congreso de los Diputados en el mes de junio de 2003 [22].

9. Asuntos presupuestarios y de materia fiscal

La posición popular en materia fiscal era clara y contaba con el apoyo de un aliado de peso, la representación británica. El mantenimiento de la unanimidad a la hora de decidir en asuntos que tuviesen que ver con la armonización o creación de impuestos nivel europeo fue defendido en cooperación con otros representantes de  gobierno que se oponían a esta cesión de competencias por diferentes motivos en un documento donde se puede leer “the right to determine taxation issues must continue to be held at national level” [23].

En esta materia, los socialistas mantuvieron nuevamente una posición diferente a la de sus compañeros populares, y se alinearon con gran parte de la socialdemocracia europea, de parte de los democristianos y con el centro-derecha francés. Como quedó demostrado con el apoyo que mucho más tarde los socialistas en el Gobierno han mostrado a la propuesta franco-alemana de armonización del impuesto de sociedades, los convencionales socialistas integraron su discurso sobre la fiscalidad con el de los presupuestos comunitarios. En la primera contribución española a la Convención, Carlos Carnero llegaba a plantear el establecimiento de un impuesto europeo progresivo sobre la renta por el mecanismo de codecisión, a la vez que hablaba de democratizar plenamente el procedimiento presupuestario de la UE declarando “que el procedimiento de codecisión entre el Parlamento Europeo y el Consejo se aplicase sobre la totalidad del Presupuesto (…), los recursos propios y las Perspectivas Financieras” [24]. Sus palabras, fuertemente comprometidas con una idea federal de Europa, son una muestra extrema de lo que una parte del PSOE es capaz de proponer en esta materia, aunque no estamos seguro de que sus palabras sean compartidas por los miembros más pragmáticos de su partido. A pesar de todo, los convencionales populares no llegaban siquiera retóricamente tan lejos, aunque reconocían que en materia presupuestaria existía la necesidad de mejorar y simplificar el procedimiento [25], desde una perspectiva más técnica que política.

10. Gobernanza económica

En noviembre de 2003, El País abría una de sus páginas de la sección Internacional con una noticia cuyo titular rezaba: “Aznar propone más liberalización para fortalecer el papel de Europa en el mundo”. En realidad, la propuesta no traía contenidos novedosos ya que al mismo tiempo se reducía a remarcar la necesidad de cumplir con los objetivos que se habían marcado los estados europeos en Lisboa tres años atrás y seguía la línea económica de todos los gobiernos presididos por Aznar. De hecho, la defensa de un modelo económico liberal para Europa (supuestamente compatible con el modelo de capitalismo europeo) es uno de los pocos puntos que compartían los gobiernos de Blair y Aznar, en la que llegó a ser llamada la alternativa al eje París-Berlín, a pesar de que la realidad del euro distanciaba a ambos líderes a la hora de tener que gestionar sus compromisos en la Europa del Euro. 

La Convención se orientó en este capítulo hacia el mantenimiento del status quo, a  pesar de la insistencia de algunos convencionales por afrontar las materias económicas en un enfoque conjunto con el de la Europa social. El resultado final fue el de mantener por separado la gestión de la política monetaria (comunitarizada) y la de la política económica (todavía ampliamente en manos de los estados). A pesar de la intensidad con que se vivieron los debates en el Grupo de Trabajo referido a esta materia (que estaban, por cierto, cerrados al público), el resultado final fue considerablemente pobre (Borrell; Carnero; López Garrido, 2003). 

La labor de los socialistas pareció ser mucho más intensa que la de los populares en esta área, debido en gran parte a su interés por modificar la línea seguida hasta ahora y acercarla a la llamada Europa social, de cohesión y de empleo. En este sentido, formaron alianzas con muchos de los convencionales de izquierdas (con la curiosa abstención de los socialdemócratas nórdicos) y “defendimos incluir la coordinación de las políticas económicas entre las políticas compartidas de la Unión (artículo 13) y que las Grandes Orientaciones de Política Económica (GOPE) se extendieran a las cuestiones sociales” (Borrell; Carnero; López Garrido, 2003).

En sus contribuciones y en los debates, los socialistas siempre defendieron la visión socialdemócrata del modelo de economía social de mercado europea, desde la inclusión de principios