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I. ALGUNAS IDEAS PRELIMINARES Y GENERALES
II. LA INCIDENCIA EN LA POLÍTICA
EXTERIOR DE ALGUNAS CLAVES DE LA CONSTITUCIÓN
EUROPEA
I. ALGUNAS IDEAS PRELIMINARES Y GENERALES
1.En los análisis
y comentarios que se vierten sobre la integración europea
es un lugar común deplorar y denunciar las deficiencias
y fracturas que aquejan a la política exterior europea.
Lo cierto es que estas opiniones suelen ignorar, o subestimar,
que la Comunidad Europea, como tal, dispone de unas
relaciones exteriores propias, orientadas
esencialmente hacia el campo económico, cuyo funcionamiento
resulta, en líneas generales, satisfactorio, y que se
plasma, en particular, en la celebración de varias decenas
de acuerdos internacionales con prácticamente todos
los Estados del mundo (salvo los parias a los ojos occidentales).
Las críticas hacia la acción exterior de la Unión Europea
han de dirigirse, en consecuencia, especialmente hacia
la llamada “Política Exterior y de Seguridad Común”
(PESC), que consiste en la articulación de una diplomacia
concertada, más allá de las competencias comunitarias,
y con la aspiración última de que la Unión se pronuncie
con una voz coherente en el concierto internacional.
Bien pensado, este desfase entre los logros económicos
y los logros políticos es característico del proceso
de integración europea, tildada en tantas ocasiones,
de forma simple y simplificadora, de “gigante económico
y enano político”. El ejemplo de Oriente Próximo nos
ofrece un caso ilustrativo de esta asimetría, pues la
Unión es el principal donante de ayuda económica a la
región y, en cambio, desempeña un papel político secundario,
muchas veces eclipsado por el protagonismo ejercido
por Estados Unidos, que resulta beneficiado, entre otras
cosas, de tener una política exterior centralizada,
única y más estable, como corresponde a un modelo estatal,
y no a uno llamémosle “supranacional”, como el de la
Unión. El comisario de Relaciones Exteriores en el colegio
cesante el pasado 22 de noviembre, Chris
Patten, lo ha señalado con
claridad: “La ambición internacional de la Unión Europea
es por ahora sólo retórica” (El País de 11 de
octubre de 2004). Así las cosas, es de comprender que
uno de los desafíos más acuciantes que tiene por delante
el proceso constitucional europeo sea el de reforzar
el papel y el crédito internacionales de la Unión. Éste
es, al mismo tiempo, uno de los argumentos más esgrimidos
para defender el Tratado por el que se establece una
Constitución europea: fortalecer la acción exterior
de la integración europea, de suerte que, junto a una
mejor gobernanza europea,
se pueda contribuir a una mejor gobernanza
mundial sobre la base del modelo y de los valores europeos.
Conviene señalar, empero, que esta consolidación de
la Unión como actor, y como sujeto, internacional no
depende sólo, ni quizá en primer lugar, de las disposiciones
normativas contenidas en su derecho primario, sino de
una cuestión, subyacente, de voluntad política, de rodaje,
de confianza mutua, de lealtad permanente por parte
de los Estados miembros, que controlan sustancialmente
el rumbo y el ritmo de la construcción europea, y que
son más recelosos a la hora de ceder competencias y
protagonismo en las relaciones internacionales, entendidas
como uno de los atributos originarios y cruciales de
la soberanía estatal. Por consiguiente, nos encontramos
en un periodo transitorio del proceso de integración
europea, caracterizado por la firma, el 29 de octubre
de 2004, del Tratado constitucional, pendiente en la
actualidad de la ratificación que cada Estado miembro
ha de acometer individualmente, y que debe llevar, en
principio, a su entrada en vigor el 1 de noviembre de
2006… si no hay ningún contratiempo. De todas maneras,
como decía, este periodo transitorio no es óbice para
que la Unión, sin aguardar a que la Constitución europea
despliegue sus efectos, pueda vigorizar su acción exterior.
Tal cosa ha sucedido, muy visiblemente, en el campo
particular de la “Política Europea de Seguridad y Defensa”.
Huelga señalar que este ámbito forma parte, indisolublemente,
del afianzamiento de la política exterior europea, pues
esta política, para ser más consistente, ha de estar
arropada por el desarrollo del pilar de seguridad, clave
de bóveda para entender y proclamar una verdadera autonomía
de la Unión en plano internacional.
2.En el ámbito nacional,
es sólito invocar la relación creciente entre la política
interna y la exterior, como lógico corolario de la imbricación
progresiva de los intereses propios y los –en apariencia-
ajenos. Las Comunidades Europeas fueron fundadas en
los años 50 a fin de, entre otros propósitos, implantar
un mercado común, un espacio económico unificado que
revigorizara la deprimida economía y moral de Europa
ante la manifiesta imposibilidad para el Estado de profesar
y practicar la autarquía. En la actualidad, este modelo
de integración regional supone una fórmula exitosa y
exportada, con desigual fortuna, de respuesta ante los
retos de la globalización. De ahí que la construcción
interna no pueda circunscribirse al espacio doméstico,
sino que deba desarrollar también unas tupidas relaciones
exteriores para hacer frente a los retos de nuestro
tiempo.
El maridaje entre la política interna
y exterior en el seno de la integración europea lleva
a concebir las relaciones exteriores europeas como un
asunto no acotado, sino horizontal, transversal; esto
es, participan en alguna medida en la definición y realización
de todas las políticas internas, cosa expresamente indicada
en materia de cooperación para el desarrollo (artículo
III-316, 1, 2). Naturalmente, el trascendental proceso
de ampliación culminado en 2004, el fijado para 2007
y el contemplado para años venideros simboliza mejor
que cualquier otra cosa la intersección entre la política
interna y la exterior, de forma que se ha acuñado la
idea, en buena parte cierta, de que la ampliación de
la Unión a nuevos miembros conllevará un cierto deterioro
de la firmeza y ambición del proyecto de construcción
europea: es la célebre dialéctica ampliación-profundización.
La adhesión de nuevos Estados replantea la esencia de
la integración en sus aspectos capitales –comenzando
por su Derecho-, pero supone, desde luego, un imperativo
político e histórico inevitable. Lo cierto, además,
es que este proceso se efectúa de forma paulatina, al
tiempo que para terceros Estados se extiende, por medio
de acuerdo internacional, parte del acervo comunitario.
Esta circunstancia contribuye a atenuar la línea divisoria
que separa a los Estados miembros y no miembros.
La ambición y los resultados
de la acción exterior de la Unión están supeditados,
en buena medida, al perfeccionamiento del propio modelo
interno de integración. Pero es igualmente verdadero
el aserto contrario, aducido por la Comisión en su Libro
blanco sobre la gobernanza:
el éxito de la acción internacional de la Unión refuerza
la identidad europea y la importancia de sus valores
comunes, al tomar mejor conciencia de nosotros mismos.
Precisamente, en este orden de ideas suele asimismo
indicarse que la integración europea es a menudo más
estimada y deseada fuera que dentro; que el magnetismo
que ejerce en terceros países, ansiosos de intensificar
sus relaciones con una primera potencia económica mundial
y política en ciernes, contrasta con un cierto y pendular
escepticismo interno.
La imbricación entre los planos
interno y externo se encuentra ya en los grandes ejes
de nuestros días: así, en el binomio seguridad-libertad,
enfatizado y dramatizado tras el atroz “11 de septiembre”.
La seguridad se entiende, entonces, como un valor multidimensional
que conecta las esferas interna y externa de la acción
política y jurídica. Así se entiende que la política
de lucha contra el terrorismo se haya insertado plenamente
en la política exterior, unilateral o convencional,
de la Unión. Asimismo, en el ámbito por excelencia de
la construcción europea –el económico- las conexiones
son fáciles de percibir. Con motivo de la culminación
de la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria,
el Consejo Europeo de Viena del año 2000 proclamaba
que la introducción del euro, con la creación de una
de las mayores zonas monetarias del mundo, confiere
a la Unión responsabilidades mundiales. La competitividad
internacional es uno de los conceptos más blandidos
en un contexto dominado por la mundialización.
La “Estrategia de Lisboa”, lanzada en el año 2000, aspiraba
–y aún aspira, aunque con menos convicción- a introducir
en el orden europeo las reformas necesarias para convertir
a la Unión al término de esta década en la economía
más competitiva y dinámica del mundo. La misma Política
agrícola común, seña de identidad de la integración
europea y consumidora tradicional de gran parte del
presupuesto comunitario, se encuentra embarcada en una
reforma inducida por factores internos y externos, que
de alguna manera se fertilizan mutuamente.
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II. LA INCIDENCIA
EN LA POLÍTICA EXTERIOR DE ALGUNAS CLAVES DE LA CONSTITUCIÓN
EUROPEA
A continuación, y de manera
necesariamente superficial, abordamos la dimensión exterior
que tienen algunos de los vectores principales, de los
conceptos básicos, del Tratado constitucional europeo,
y por extensión del contexto actual de la integración:
1)
El nuevo equilibrio institucional
El Consejo europeo: Este órgano, ahora elevado a la categoría de
institución, está compuesto, en esencia, de los jefes
de Estado y Gobierno de los Estados miembros. En las
conclusiones evacuadas por sus distintas reuniones los
asuntos internacionales tienen gran importancia y extensión.
El hecho de que, por regla general, sus decisiones sean
tomadas por consenso y de que el Consejo Europeo imparta
las grandes orientaciones políticas de la Unión, ilustra
el carácter aún predominantemente intergubernamental
de la Unión. El Tratado constitucional introduce la
figura del Presidente del Consejo Europeo, personalidad
independiente llamada, durante un mandato de dos años
y medio prorrogable por otros tantos, a infundir más
estabilidad y visibilidad (también a efectos internacionales)
a la Unión. En efecto, el art.
I-22, 2, señala que el Presidente “asumirá, en su rango
y condición, la representación exterior de la Unión
en la política exterior y de seguridad común, sin perjuicio
de las atribuciones del Ministro de Asuntos Exteriores
de la Unión”. Hay que confiar en la personalidad y autoridad
políticas de este Presidente y en su armoniosa cohabitación
con el Ministro de Asuntos Exteriores, que estará también
presente en los trabajos del Consejo Europeo, para que
la Unión, además de mejorar en estabilidad y visibilidad,
refuerce su coherencia en las relaciones internacionales.
Es éste concepto, la coherencia –entre órganos, entre
políticas, entre la acción de la Unión y la de los Estados
miembros-, el gran reto que tiene por delante la política
exterior europea.
El Consejo de Ministros: Sigue siendo la principal autoridad
en materia de conclusión de los acuerdos internacionales.
Sus decisiones en este campo se verán agilizadas por
la extensión de la mayoría cualificada en el funcionamiento
de la Unión, pero obsérvese que la unanimidad permanece
como regla para la “Política exterior y de seguridad
común” y que sigue apareciendo en algunos otros aspectos
de las relaciones exteriores. Es el caso, muy significativo,
de la negociación y celebración de acuerdos atinentes
al comercio de servicios culturales y audiovisuales,
“cuando dichos acuerdos puedan perjudicar a la diversidad
cultural y lingüística de la Unión” (art.
III- 315, 4, a)). Se trata, pues, de un reconocimiento
formal de la “excepción cultural” europea frente a la
globalización del sector (en buena parte, una “americanización”).
Huelga añadir que el mantenimiento de la unanimidad
en una Unión de 25, pronto 27 o más Estados miembros,
equivale a dificultar extraordinariamente, hasta bloquear,
la toma de decisiones, preservando, digamos, la identidad
nacional, pero ralentizando la acción exterior de la
Unión en tiempos y materias que exigen muchas veces
la celeridad y la eficacia.
Por otro lado, la presidencia
del Consejo es objeto de varias novedades –-y también
incógnitas- de interés. La presidencia del Eurogrupo
está ya siendo ejercida, desde el 1 de enero pasado
y al menos durante dos años, la misma persona (el actual
primer ministro luxemburgués Jean-Claude
Juncker), dato que también
facilitará la representación y racionalidad exteriores,
en este género de asuntos, de los Estados que han adoptado
el euro como moneda común.
El Consejo de Asuntos Exteriores
tendrá como presidente al Ministro de Asuntos Exteriores,
cargo que recaerá, según ha sido ya decidido, en Javier
Solana, en la actualidad Alto Representante para la
Política exterior y de seguridad común. Este Ministro
estará arropado por un Servicio Exterior Europeo, cuyas
características concretas han comenzado ya a ser debatidas.
La presidencia de las demás formaciones del Consejo
de Ministros queda, en cambio, indeterminada y, por
tanto, remitida al porvenir, a reserva de algunas indicaciones
formuladas en el Tratado constitucional europeo (artículo
I-24, 7). Todo apunta a que las presidencias futuras
serán colectivas y más prolongadas que las actuales,
reducidas a seis meses. Estas dos modificaciones habrán
de redundar positivamente también en la continuidad
de la acción exterior y en la asunción de la presidencia
por parte, siempre, de algún Estado experimentado en
estas funciones y capacitado técnicamente para desempeñarlas.
La Comisión: Continuará ejerciendo la representación internacional
de la Unión, salvo en los asuntos relativos a la Política
exterior y de seguridad común. Como es sabido, la coherencia
en la acción exterior de la Unión se ha perseguido también
dotando al Ministro de Asuntos Exteriores de la condición,
simultánea a la de presidir el Consejo del ramo, de
Vicepresidente de la Comisión. Este “doble sombrero”
se piensa que puede menoscabar la autonomía de la Comisión
en este ámbito, ya que el Ministro, aparte de proponente
en cuestiones internacionales, ejecutará esta política
como mandatario del Consejo. Por otra parte, como es
natural, la Comisión seguirá organizada en departamentos
que tendrán una acusada proyección exterior, de ahí
que no se puedan descartar conflictos competenciales
en la futura política exterior de la Unión. Piénsese
que la actual Comisión, formada por 25 miembros, tiene
una cartera dedicada a las relaciones exteriores, pero
también otras, como la de cooperación para el desarrollo,
de naturaleza asimismo internacional, no siempre bien
delimitada con las relaciones exteriores tout
court.
El Parlamento Europeo: En lo concerniente a la política
exterior, el propagado “déficit democrático” de la Unión,
provocado por la postergación del Parlamento Europeo,
tiene cada vez menos sentido, sobre todo porque las
relaciones exteriores son, también en la esfera interna,
un ámbito protagonizado por el Gobierno, sin perjuicio,
naturalmente, del apropiado control político parlamentario,
que no ha de ser tildado de “antipatriótico”. Pues bien,
aparte de este control político general y de las funciones
deliberativas –que el Parlamento Europeo ejerce con
profusión-, en punto a la celebración de acuerdos internacionales
la Constitución Europea establece, de manera análoga
a lo que hace la Constitución española, una clasificación
ratione materiae, de manera que la previa autorización del Parlamento
–nacional y europeo- sólo es requerida respecto a la
conclusión de determinados acuerdos internacionales,
de particular importancia, se entiende. Para los demás,
es suficiente la posterior comunicación a la cámara.
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Los Parlamentos nacionales: Como es conocido, el Tratado constitucional
europeo acentúa la asociación de los parlamentos nacionales
al funcionamiento de la Unión y a la salvaguarda de
sus competencias internas. A este respecto, no está
de más tener presente la práctica frecuente, y hasta
abusiva en ocasiones, de celebrar un acuerdo internacional
con carácter mixto; esto es, concluido a la vez por
la Comunidad Europea y por –todos o algunos- de sus
Estados miembros, por entenderse que el tratado en cuestión
afecta a competencias tanto comunitarias como estatales.
Esta técnica refuerza, lógicamente, la legitimidad democrática
del acuerdo internacional, al contar con la doble anuencia
parlamentaria europea y nacional, pero también constituye
una fórmula que demora, a veces de forma exasperante,
la entrada en vigor definitiva y completa del instrumento
convencional. Pongamos un ejemplo elocuente: el Convenio
de Cotonú concluido, por un
lado, por los Estados ACP (de África, Caribe y Pacífico)
y, por otro, por las Comunidades y sus Estados miembros,
fue firmado el 23 de junio de 2000. Sin embargo, su
entrada en vigor sólo tuvo lugar, casi tres años después,
el 1 de abril de 2003. A este retraso se suma una sensación
de solapamiento y confusión jurídicos, pues la revisión
del Convenio está prevista que se firme en junio de
este mismo año.
2)
El
reparto de competencias
A este propósito, hay que tener
en cuenta nuevamente la creciente interacción reinante entre la construcción interna y la externa en Europa, de
suerte que no siempre es sencillo, ni aun posible, separar
los asuntos de orden interior y exterior. Los acuerdos
alcanzados recientemente con los Estados Unidos sobre
la inspección de la carga de los buques que zarpan de
puertos europeos con destino a este país pone de relieve
este estado de cosas, pues la cuestión engarza con el
mantenimiento de las mismas reglas en un mercado interior
regido por la libre competencia como es el instituido
por la integración europea.
Otro orden de ideas es, claro
está, la delimitación de competencias exteriores entre
la Unión y sus Estados miembros. El Tratado constitucional
tiene como uno de sus objetivos dilucidar el reparto
general de competencias. A este respecto, formaliza
el carácter exclusivo de la política comercial común
(artículo I-13, 1, e), o nos recuerda que “en los ámbitos
de la cooperación para el desarrollo y de la ayuda humanitaria,
la Unión dispondrá de competencia para llevar a cabo
acciones y una política común, sin que el ejercicio
de esta competencia pueda tener por efecto impedir a
los Estados miembros ejercer la suya” (art.
I-14, 4). Por añadidura, el texto constitucional incorpora,
en términos formales y generales, al derecho primario
de la Unión el principio, proclamado desde los años
70 por el TJCE y recordado recientemente en sus sentencias
“cielos abiertos” de 5 de noviembre de 2002, del paralelismo
de competencias internas y externas. El artículo III-323,
1, lo enuncia con el siguiente tenor: “La Unión podrá
celebrar un acuerdo con uno o varios terceros países
u organizaciones internacionales cuando la Constitución
así lo prevea o cuando la celebración de un acuerdo
bien sea necesaria para alcanzar, en el contexto de
las políticas de la Unión, alguno de los objetivos establecidos
en la Constitución, bien esté prevista en un acto jurídicamente
vinculante de la Unión, o bien pueda afectar a normas
comunes o alterar el alcance de las mismas”. La proclamación
de este principio jurisprudencial, que tiende a equiparar
el ámbito material de actuación interno e internacional,
no disipará, empero, todas las dudas concretas y prácticas
de aplicación que habrán de surgir, al igual que han
surgido en el pasado.
Por otra parte, la equivalencia
del campo material de acción europea en su orden interno
y exterior, teóricamente consagrado, queda algo desvanecida
por la incidencia de algunos factores peculiares en
las relaciones exteriores de la Unión:
En primer lugar, como sabemos,
la Unión aspira a establecer, más allá de las competencias
exteriores propias hasta ahora de las Comunidades Europeas,
una Política exterior y de seguridad común. Pues bien,
esta política tiene esencialmente un ámbito de actuación
indeterminado, que opera por exclusión: la Unión podrá
elaborar una diplomacia concertada más allá de las políticas
desarrolladas por las Comunidades. En consecuencia,
los Estados miembros determinan el campo material y
espacial de actuación de esta política, tal como seguirán
haciendo en el futuro postconstitucional.
En segundo término, en el campo
internacional, según adelantamos, se aprecia un mayor
recelo de los Estados miembros a ceder competencias,
a perder protagonismo e identidad. Este fenómeno se
aprecia en el uso y abuso, ya referido, de proceder
a la celebración mixta de acuerdos, y también en las
reticencias a perder –o compartir- su membresía a favor
de la Unión en organismos internacionales cuando ésta
tiene por Derecho, y con arreglo a sus reglas internas,
competencia, exclusiva o compartida, en la esfera de
actuación de esos organismos. Es igualmente ilustrativo
de este fenómeno que el Tratado constitucional siga
sin establecer misiones diplomáticas propias de la Unión
(aparte de las oficinas diplomáticas de la Comisión).
La Constitución se limita, en este terreno, a compeler
a las misiones diplomáticas y consulares de los Estados
miembros a establecer una concertación y solidaridad
recíprocas como parte integrante de la política exterior
europea y del estatuto de ciudadano de la Unión. Se
trata de una manifestación, entre otras muchas, del
desdoblamiento funcional que realizan los Estados, actuando
en representación e interés de una Unión carente aún
de las estructuras y medios apropiados. Los ejemplos
de resistencia de los Estados miembros a verse suplantados
en la escena internacional por la Unión pueden, pues,
multiplicarse. Apuntemos un último caso, bien lamentable:
en materia de cooperación para el desarrollo, pese a
los llamamientos efectuados por el derecho primario
y derivado de la Unión desde hace tiempo, no ha podido
alcanzarse un sistema efectivo de coordinación y coherencia
entre las acciones ejecutadas por la Unión y, separadamente,
por sus Estados miembros.
Junto a los límites de carácter
endógeno, provocados por los obstáculos opuestos por
los Estados miembros, la política exterior de la Unión
se encuentra con un problema de carácter exógeno, esto
es, provocado por la propia estructura del orden internacional.
El Derecho internacional es, en efecto, y como su propio
nombre sugiere, un ordenamiento jurídico creado y aplicado,
esencialmente, por y para Estados. Esta circunstancia
ocasiona que un ente supranacional, no aún federal,
como la Unión Europea sea mal asimilado por el Derecho
de Gentes. Así las cosas, la convivencia como sujetos
de la Unión y de cada uno de sus Estados miembros da
lugar a confusiones y perplejidades entre propios y
extraños. Permítaseme un ejemplo gráfico a este respecto:
la Carta de San Francisco, tal como fue redactada en
1945 y permanece en la actualidad, solamente prevé la
membresía de pleno derecho de Estados soberanos. Este
dato perjudica la expansión internacional de la Unión
que no podría, en el estado actual de Naciones Unidas,
aspirar a la adhesión a esta organización universal
y de fines generales. Por consiguiente, la plena participación
de la Unión Europea en el organigrama de la ONU se encuentra
con, de momento, insuperables obstáculos externos, y
también internos, pues no es concebible, pongo por caso,
un Consejo de Seguridad del que renunciaran a formar
parte, como miembros permanentes con derecho de veto,
Francia y el Reino Unido, a modo de corolario natural
de los avances experimentados por una política de seguridad
y defensa en el plano europeo y de resultas de una tan
ansiada reforma de la “constitución” onusiana.
En cambio, la Unión sí pertenece, si bien de forma compartida
con sus Estados en función de las competencias respectivas,
a algunos organismos especializados de la ONU: de nueva
planta, caso de la Organización Mundial de Comercio,
o anterior a la fundación de la Comunidad y reformado
en sus estatuto constitutivo
para dar cabida a ésta, caso de la FAO.
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3)
La flexibilidad
La Europa de varias velocidades, o de geometría variable,
es ya una realidad en el estado actual de la integración.
Algunas de las normas y políticas del acervo europeo
no se aplican –o se aplican diferidamente- a algunos
de sus Estados miembros. El caso del la zona euro
es el más paradigmático: los Estados que lo han adoptado
son ahora minoría, 12 de 25. Es fácil comprender que
esta aplicación selectiva de una política comunitaria
ocasiona dificultades, añadidas a las arriba expuestas,
para la implantación internacional de la Unión Europea.
El Tratado constitucional europea
facilita, pero disciplina, las cooperaciones reforzadas,
es decir, la formación de una mayoría de Estados miembros
que, bajo ciertas condiciones, puede impulsar una determinada
política europea. En materia de seguridad y defensa,
este tipo de grupos diferenciados está particularmente
contemplado para los Estados que quieran y puedan ir
más allá de las normas generales (“cooperaciones estructuradas”,
según la terminología empleada en este sector). Indudablemente,
en este campo la geometría variable resulta incorregible.
Téngase en cuenta que entre los 25 Estados miembros
de la Unión los hay que forman parte y no de la Alianza
Atlántica, de manera que existen distintas sensibilidades
y capacidades. Algunos proyectos relativos a la política
de seguridad y defensa son desde hace tiempo sólo impulsados y compartidos por algunos de los Estados
más importantes; así, el proyecto “Eurofighter”
(avión de combate europeo), lanzado inicialmente en
1977, ha recibido un respaldo muy reciente, relativa
a su vertiente financiera, entre los Gobiernos de Alemania,
España, Francia e Italia.
El Tratado constitucional, al
igual que el vigente Tratado de Niza, pretende domeñar
estas manifestaciones de flexibilidad en la construcción
europea. Sin embargo, más allá de estas “cooperaciones
reforzadas” que se puedan establecer al amparo de la
Constitución europea, en el orden exterior la Europa
diferenciada o selectiva es una realidad irrebatible.
No ya sólo por la pervivencia de la subjetividad internacional
de cada Estado miembro, sino también porque resulta
habitual que sólo algunos Estados europeos se reúnan
para llevar a cabo una acción exterior conjunta. Puede
servir de ejemplo de esta tendencia las actuales negociaciones
que Alemania, Francia y Reino Unido mantienen con Irán
a fin de convencer a este país para que suspenda su
programa nuclear. Como se comprueba, también los directorios,
como reflejo de la desigualdad material entre los Estados
y de sus intereses particulares, son operativos en relación
a la política exterior, lo que no deja de mermar la
imagen de unidad y el crédito de la política exterior
de la Unión.
4)
El
principio de subsidiariedad
Este principio está animado por
el propósito de alcanzar un reparto óptimo de competencias entre la Unión y sus Estados miembros, si bien
suele entenderse, y así se desprende de su redacción
jurídica, como un principio conducente, en esencia,
a embridar un excesivo intervencionismo legislativo
por parte de la Unión Europea en aquellos ámbitos que
los Estados, incluidos los entes subestatales,
pueden desarrollar mejor por sí solos. En el ámbito
exterior, como ha quedado dicho, los Estados miembros,
propenden a recortar la política europea, incluso en
materias en que la centralización resultaría más eficiente:
pienso sobre todo en la cooperación para el desarrollo.
En cambio, en el mismo texto constitucional se advierten
algunas iniciativas que vienen a reconocer, tácitamente,
la utilidad de la regulación europea frente a las acciones
nacionales descoordinadas:
a este espíritu responde la creación de la Agencia Europea
de Defensa, que ha sido ya instituida sin aguardar a
la entrada en vigor de la Constitución Europea. En el
ámbito militar, en efecto, resulta muy pertinente concertar
las políticas nacionales a fin de lograr un empleo más
racional y eficaz del gasto público. Podría decirse,
por extensión, que todo el proceso de construcción europea
responde a la idea –la certeza- de la incapacidad del
Estado nacional para hacer frente por sí solo a los
grandes problemas de nuestro tiempo, en particular en
el dominio económico.
5)
La
simplificación
Éste es otro de los objetivos declarados
y originarios de la reforma constitucional operada en la integración europea. La Constitución europea, aun
manteniendo una considerable extensión, contribuye a
simplificar y elucidar el derecho primario de la Unión.
Este proceso tiene profundas implicaciones en lo atinente
a la política exterior. Por una parte, la desaparición
de los tres pilares actuales hará que la política exterior
se entienda como una unidad, si bien la Política exterior
y de seguridad común y otros campos internacionales
seguirán teniendo singularidades. Además, todas las
disposiciones claramente relacionadas con la acción
exterior de la Unión han sido agrupadas en un título
único de la tercera parte (el Título V). Finalmente,
pero no de menor importancia, la Unión Europea absorbe
y reemplaza a la Comunidad Europea, de forma que la
Unión pasa a tener una personalidad jurídico-internacional
única y ya explícita, circunstancia que habrá de facilitar
la comprensión pública –interna y externa- de la integración
europea.
6)
La
transparencia
La internacionalización galopante
de la vida política y jurídica, que también afecta a
la Unión forzándola a hacerse más extravertida, entraña,
obviamente, un distanciamiento de la toma de decisiones
respecto al ciudadano. De este modo, se produce una
cierta dilución de la responsabilidad de las cosas que
nos pasan y nos afectan, que cada vez más están localizadas
en el escenario exterior y escapan al control político
del Estado (o, al menos, de un solo Estado).
Ciertamente, las relaciones internacionales
constituyen un campo abonado a la opacidad, produciéndose
un cierto deterioro de la democracia por este motivo.
El oscurantismo es especialmente notorio en lo atinente
a la política de seguridad y defensa. Es ilustrativo,
a este propósito, que el derecho general del ciudadano
a acceder a los documentos emanados de las instituciones
europeas quede exceptuado tratándose de una cuestión
de “relaciones internacionales”. Han sido ya varias
las ocasiones en que la jurisprudencia europea ha debido
precisar este concepto deslizante que, entendido extensivamente,
amenazaría con laminar seria y abusivamente la transparencia,
virtud ésta que se ha convertido en un principio básico
de la construcción europea al objeto de hacerla más
conocida, atractiva e influenciable para la ciudadanía,
más democrática en suma.
7)
Los
derechos fundamentales
La inclusión de la Carta de Derechos Fundamentales,
aprobada en el año 2000, en el texto constitucional
no lleva consigo que el sistema de protección de derechos
humanos de la Unión se emancipe de las tradiciones constitucionales
de los Estados miembros y del ordenamiento internacional,
tradiciones éstas que han venido informando el Derecho
comunitario en este campo. La propia Carta y la Parte
I de la Constitución reiteran la interacción que en
la materia han de mantener los tres ordenamientos jurídicos
(el estatal, el comunitario y el internacional). Más
aún, el Tratado constitucional estipula, como mandato
imperativo, la adhesión de la Unión al Convenio Europeo
de Derechos Humanos, firmado en Roma en 1950, si bien
esta adhesión habrá de ser objeto de negociaciones
a fin de arbitrar en el Convenio las modificaciones
oportunas. Además, la adhesión habrá de ser acordada,
desde la perspectiva comunitaria, por el Consejo, mediante
mayoría cualificada y previa aprobación del Parlamento
Europeo. Este procedimiento viene a cuestionar la obligación
de resultado recogida en la propia Constitución. Lo
cierto es que con este compromiso la Unión acabará reconociendo
la autoridad principal del sistema europeo de protección
de los derechos fundamentales del Tribunal Europeo de
Derechos Humanos, un dato más que corrobora que el Derecho
europeo consta de más piezas que la Unión propiamente
dicha.
Una cuestión distinta es la proyección
de los valores democráticos por parte de la Unión hacia
terceros países. El Tratado constitucional se compromete
a fomentar en la escena internacional los valores que
han forjado la integración europea, entre los cuales
se encuentran, naturalmente, los derechos humanos, el
Estado de Derecho y la democracia pluripartidista. Estos
valores son enunciados ahora en términos generales sin
recordarlos expresamente en lo concerniente a la cooperación
para el desarrollo. Ya se sabe que la promoción de la
libertad en el exterior da origen a un encendido debate
jurídico (y también ético, cultural, político) sobre
su legitimidad y, en especial, sobre los métodos que
deben ser adoptados, que muchas veces dan lugar a dobles
raseros y hasta a resultados contraproducentes. En verdad,
la promoción de la democracia no tiene un valor ya sólo
humanitario, sino que también lo tiene técnico, en el
sentido de que un buen gobierno basado en el Estado
de Derecho es la fórmula ideal para alcanzar los valores
de la justicia y del bienestar. Como es sabido, la “cláusula
democrática” resulta más operativa en relación a países
subdesarrollados, pues con ellos se puede aplicar verdaderamente
la condicionalidad de la ayuda:
es decir, supeditar la cooperación y la asistencia al
establecimiento de un régimen de libertades (o, al menos,
de buena gestión) en el país beneficiario de la ayuda.
Este estado de cosas ha llevado, efectivamente, a la
Unión a suspender la cooperación con varios países ACP
(de África, Caribe y Pacífico).
[^
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8)
La
financiación
La vertiente financiera de la futura
política exterior de la Unión merece, al menos, tres
observaciones:
En primer término, es de temer que
la Unión y sus Estados miembros no cumplan los objetivos
asumidos en la cumbre de Monterrey sobre el financiamiento
del desarrollo. Estos objetivos consisten en destinar,
como media comunitaria, para el próximo año 2006 el
0,39% del PIB en concepto de ayuda oficial al desarrollo.
En efecto, la ampliación producida en 2004 y la venidera
en 2007 han multiplicado las necesidades internas de
la integración europea. Por otra parte, hay que tener
presente que el Pacto de Estabilidad y Crecimiento,
aun tras la reforma refrendada en el Consejo Europeo
del pasado 22 de marzo, obliga a los Estados a una política
de contención del gasto público en tiempos de débil
crecimiento en Europa. Todos estos factores, como decimos,
pueden ocasionar una reducción en la lucha contra la
pobreza, que, en realidad, no es, desde luego, meramente
altruista. Confiemos en que alguna iniciativa, como
la británica de destinar a África una suerte de “Plan
Marshall”, finalmente vea la luz, y no se quede, como tantas
otras veces, en pura demagogia, en mentiras oficiales,
tan pródigas en este terreno.
Otra faceta financiera interesante
de la política exterior europea es el compromiso de
introducir el FED (Fondo Europeo de Desarrollo), que
alimenta los convenios ACP-UE, en el presupuesto comunitario,
abandonando, de este forma, su financiación tradicional
por parte de los presupuestos nacionales, de conformidad
con una clave de reparto acordada entre los Estados
miembros. Esta inclusión en el presupuesto europeo,
largamente solicitada por el Parlamento Europeo y rechazada
por Estados como España, resulta coherente con el afianzamiento
de la identidad exterior europea, pero entraña el inconveniente
de una posible mengua futura de la ayuda, al depender
ésta de un presupuesto raquítico, con tendencia, además,
a contraerse. Esta perspectiva preocupa, lógicamente,
a los Estados beneficiarios.
Una última reflexión, más general,
en este orden de ideas: si se quiere verdaderamente,
y no sólo de forma retórica, fortalecer la identidad
de la Unión como actor internacional de primer nivel
habrá que incrementar la partida presupuestaria destinada
a estos fines. En la actualidad, la Política exterior
y de seguridad común representa menos del 1% del presupuesto
comunitario (a su vez, limitado al 1,24% del PIB de
los Estados). En un mundo cambiante y convulso, tan
imprevisible, las necesidades exteriores tienden a multiplicarse,
lo que provoca, con frecuencia, que la Unión haya de
arbitrar un presupuesto rectificativo que abra nuevos
fondos a regiones en crisis (tal como ha sucedido, en
los últimos años, con la nueva situación abierta en
Serbia y Montenegro y en Afganistán). Ya se sabe que
la promoción de la democracia en el exterior requiere
no sólo sanciones, sino también medidas económicas de
incentivo y reconocimiento.
9)
La
ampliación
El 1 de mayo de 2004 la integración
europea experimentó la mayor ampliación de suhistoria,
tanto por el número de nuevos Estados incorporados –diez-
como por la trascendencia política de una (re) unificación
del Continente tras los años del telón de acero. Para
2007 está prevista, y casi ya cerrada, la adhesión de
Bulgaria y Rumania, con lo que el número de Estados
pasaría a 27. El comienzo de las negociaciones con Croacia,
de momento, ha quedado aplazado en espera de que este
país preste la debida cooperación para con el Tribunal
Penal Internacional para la antigua Yugoslavia. En cuanto
al tema, mucho más espinoso, de Turquía, el Consejo
Europeo tomó la decisión en diciembre pasado de abrir
las negociaciones con este país en octubre de 2005,
pero sin precisar una fecha de terminación de las mismas,
y sin tan siquiera comprometerse a que las negociaciones
vayan a desembocar necesariamente en el ingreso en pie
de igualdad de Turquía como Estado miembro. Otros Estados
europeos aspiran a formar parte de la Unión, en particular
los demás Estados surgidos de la antigua República Socialista
Yugoslava. También los cambios políticos acaecidos en
repúblicas ex soviéticas europeas, singularmente en
Ucrania, han estimulado las ambiciones, y las razones,
para adherirse a la Unión Europea. De momento, la Unión
ha perfilado una “política de vecindad”, ya propuesta
por la Comisión y consagrada en el Tratado constitucional,
para aquellos países de nuestro entorno (incluidos los
del Magreb) que no son –y,
en algunos casos, no podrían ser- candidatos a la adhesión.
Se trata para con ellos de entablar un régimen de asociación
estrecho sustentado en valores y políticas comunes.
En realidad, desde hace mucho tiempo la construcción
europea ha tejido con determinados países una tupida
red de acuerdos internacionales que contienen disposiciones
y políticas que extienden, por esta vía convencional,
parte del acervo europeo. Este estado de cosas, unido
a la flexibilidad de la integración europea antes referida,
viene a atenuar, en alguna medida, la línea divisoria
entre los Estados miembros y no miembros de la Unión.
Según se aprecia, las fronteras de la Unión no están
definitivamente zanjadas y los procesos en curso de
asociación/ampliación se sitúan en la intersección entre
lo interno y lo externo, relativizando
sus diferencias, tal como apuntamos al principio de
este trabajo.
Por lo demás, la ampliación
del número de Estados y de ciudadanos (alrededor de
450 millones, actualmente) vigorizará el peso de la
Unión Europea como actor internacional y acrecentará
la fuerza de sus decisiones en materia de política exterior.
En cambio, como es natural, resultará más complicado
articular esas decisiones y desarrollar la ambición
internacional entre un mayor número de Estados y, por
tanto, de intereses y sensibilidades. A este respecto,
se ha advertido, en particular con motivo de la crisis
y guerra en Irak, que la mayoría de los nuevos países
ingresados en la Unión, provenientes casi todos del
antiguo bloque liderado por la URSS, manifiesta una
tendencia y querencia quizá mayores hacia los Estados
Unidos de América que hacia Europa, circunstancia que
puede dificultar la formación de una voluntad autónoma,
y en su caso crítica y alternativa, de la Unión en asuntos
exteriores como contrapeso a la superpotencia. Esta
idea nos conduce a la siguiente clave fundamental del
actual estado de la Unión.
10) Los
Estados Unidos de América
La única superpotencia actual ha
constituido, desde los orígenes de la integración europea, y más en
la actualidad, un elemento para ésta de referencia,
de crisis, de división, de complejo, de acicate. Los
procesos de construcción nacional o supranacional suelen
tener como divisa a “otro”. Está fuera de duda que sólo
el perfeccionamiento de la construcción europea puede
servir para que la Unión sea un contrapoder, o al menos
un interlocutor paritario, respecto a Estados Unidos.
Es en el terreno de la seguridad y defensa donde quizá
la dicotomía europeísmo-atlantismo adquiere mayor relevancia,
pues en este terreno es donde el vínculo transatlántico
es más sólido, donde la dependencia europea es mayor
y donde, por consiguiente, los progresos para una efectiva
autonomía y fuerza exteriores de la Unión están más
por realizar (progresos que requieren no sólo voluntad
política, sino también medios financieros…). Sin embargo,
hay otros muchos ámbitos de comparación: la moneda,
la cultura, el sector espacial, el aeronáutico, ¡el
Derecho internacional!, etcétera. Sería estúpido e irresponsable
abandonar o desaprovechar los valores compartidos comunes
en un mundo con muchas asechanzas que nos afectan por
igual y que sólo podemos encarar unidos; pero es bien
cierto que la globalización rampante, en buena medida
una americanización, no debe echar por tierra las señas
de identidad, la idiosincrasia y la personalidad propias
de Europa (pongamos también que hablo de fútbol…).
11) El
Derecho internacional
Hay otra dimensión internacionalista
de la Constitución europea que no debe ser soslayada: la invocación y asunción del Derecho internacional en
orden a enmarcar la política exterior. El Tratado de
la Unión Europea en vigor resulta mucho más parco a
este respecto, sin que de este laconismo quepa inferir,
en modo alguno, un desconocimiento o una resistencia
hacia el marco jurídico internacional. Sin embargo,
resultan muy gratificantes las referencias explícitas
que dedica la futura carta constitucional europea a
este ordenamiento, a su observancia y a su fomento (¡qué
diferencia en este punto con la Constitución española!).
Esta vocación internacionalista se ve convenientemente
arropada de respeto y confianza hacia las Naciones Unidas,
su Carta fundacional y sus principios estructurales.
A este propósito, es alentador que el Tratado constitucional
haga alusión expresa a las soluciones multilaterales
para el encauzamiento de los problemas comunes (artículo
III-193,2). Los problemas y soluciones de nuestro tiempo,
en efecto, no empiezan ni acaban, ni se pueden sólo
resolver, en el marco de la Unión, ni de ningún Estado,
por poderoso que sea.
5 de abril de 2005.
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