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1.- Consideraciones previas.
2.- La Convención sobre el futuro de Europa.
2.1.- Algunas generalidades.
2.2.- El anteproyecto
de Tratado constitucional.
2.3.- El informe
sobre el funcionamiento de las Instituciones y su debate.
2.4.- El proyecto
de artículos relativo a las Institución de la Unión
y su debate.
2.5.- Modificaciones
introducidas después del debate.
2.6.- Los resultados.
3.- La Conferencia Intergubernamental 2003-2004.
3.1. Cuestiones previas.
3.2.- El semestre
de Presidencia italiana.
3.3.- Las negociaciones
durante la Presidencia irlandesa.
3.4.- Debate y resultados.
1.- Consideraciones
previas
El debate sobre el futuro de Europa que se acordó
por los Jefes de Estado y/o de Gobierno de los Quince
en la Declaración número 23, aneja al Acta Final del
Tratado de Niza, tuvo, en mi opinión, su impulso definitivo
en el Consejo Europeo de 14 y 15 de diciembre con la
aprobación de la llamada Declaración de Laeken,
que, a través de sesenta y cinco interrogantes sobre
las cuestiones más diversas de la Unión, desencadenó
lo que ya algunos han denominado “el proceso constituyente
europeo”[1].
Por lo que respecta a las instituciones que gobiernan
la Unión Europea -que es el tema al que vamos a dedicar
las páginas que siguen-, después de señalar que “el
proyecto europeo extrae también su legitimidad de instituciones
democráticas, transparentes y eficaces” se formulan
una serie de preguntas que se agrupan, a mi modo de
ver, en dos bloques: el primero, se desenvuelve en torno
a cómo puede aumentarse la legitimidad democrática y
la transparencia de las instituciones actuales, incluyendo
la posibilidad de que los parlamentos nacionales se
encuentren representados en una nueva institución junto
al Consejo y el Parlamento Europeo, y, el segundo, se
refiere a los medios para mejorar el proceso de adopción
de decisiones y el funcionamiento de las instituciones
de la Unión de unos treinta Estados miembros.
Pues bien, la misma Cumbre de Laeken decidió convocar una Convención que reuniera a los
principales participantes en el debate sobre el futuro
de la Unión “para garantizar una preparación lo más
amplia y transparente posible de la próxima Conferencia
Intergubernamental” [2] y con la finalidad de examinar las cuestiones esenciales
que plantea el futuro desarrollo de la Unión e investigar
las distintas respuestas posibles.
Como es conocido de todos, esta Convención, yendo
más allá del mandato que le había otorgado los Jefes
de Estado y/o de Gobierno, concluyó sus trabajos con
la presentación de un texto único consensuado por todos
los convencionales [3].
La Conferencia Intergubernamental que siguió
a la Convención tomó, como habían expresado los Jefes
de Estado o de Gobierno en su reunión de Salónica, el
texto de la Convención como “una buena base”
[4] para iniciar sus trabajos, pero, lógicamente, se apartaron
de él en aquello que consideraron convenientes, no obstante,
éste es el único órgano, de acuerdo con lo dispuesto
en el artículo 48 del Tratado de la Unión Europea (TUE),
que tiene la capacidad de aprobar de común acuerdo las
modificaciones que deben introducirse en los Tratados.
El presente estudio tiene como objeto analizar,
de manera comparada, los trabajos realizados, primero,
por la Convención y, después, por la CIG 2003-2004,
sobre el sistema institucional, que constituyó, sin
duda, una de las cuestiones más debatidas y polémicas,
debido a la alta sensibilidad política de que están
impregnadas las cuestiones institucionales [5]
por cuanto se trata, ni más ni menos, que
de distribución de poder. Y, evidentemente, el reparto
y las normas de ejercicio del poder se encuentran en
la base misma de política.
[^
SUBIR]
2.- La Convención
sobre el futuro de Europa
2.1- Algunas
generalidades
La Convención, como ya conocemos, estructuró
su trabajo en cuatro etapas bien diferentes y, por cierto,
bastante desiguales en cuanto a su duración [6]- que el Presidente de la Convención, Sr. Giscard
d’Estaing, denominó de escucha, estudio, reflexión y
propuesta.
Se ha criticado –con razón, a mi juicio- que
el tema institucional no se haya tratado ni en la primera
ni, sobre todo, en la segunda fase (la de estudio),
y que, por ello, no se llegó a crear un Grupo de Trabajo
que tuviera por objetivo principal reflexionar sobre
el sistema institucional de la Unión Europea [7]. Resulta difícil entender por qué se hurtó a los convencionales
la posibilidad de debatir tan importante extremo de
la Unión cuando, desde luego, en la primera fase fueron
numerosas las contribuciones sobre esta temática presentadas
por todos los grupos, sectores, convencionales y, en
general, sociedad civil. Se han querido echar las culpas
al Presidente de la Convención, que eludiendo la metodología
de trabajo seguida por la Convención, sustrajo, incluso
al Praesidium, del conocimiento
de esta materia, remitiendo a los Jefes de Estado y/o
de Gobierno un cuestionario sobre el sistema institucional
y que, luego, con un pequeño grupo de técnicos, elaborara
una propuesta que, además, ni siquiera presentó primero
al Pleno de la Convención o a su Praesidium,
si no a la prensa. Mucho nos tememos que éste sea un
relato de unos hechos que encubre otra verdad.
Sea como fuera, lo cierto es que los convencionales
apenas tuvieron ocasión de reflexionar y menos debatir
esta temática y si, con carácter general, Mangas Martín
ha podido escribir que “los miembros de la Convención
se vuelven a casa creyendo que han hecho historia cuando
han hecho suyo el texto de los gobiernos” [8], nosotros manifestamos que en el tema institucional esta
afirmación es todavía más cierta si, además, tenemos
en cuenta que, en gran medida, el resultado final se
asemeja bastante a la “Contribución a la Convención
Europea sobre la arquitectura institucional de la Unión”
de 16 de enero de 2003, presentada por Francia y Alemania [9].
[^
SUBIR]
2.2.- El anteproyecto de Tratado Constitucional
Los convencionales tuvieron conocimiento de temas
relacionados con la materia institucional, excepto lo
que se refiere a la posibilidad de que los Parlamentos
nacionales formaran parte del sistema institucional
de la Unión [10], cuando el Praesidium presentó
al plenario un denominado “anteproyecto de Tratado Constitucional”
que no es otra cosa sino un “esqueleto” de lo que el
propio documento llama “Tratado por el que se instituye
una Constitución para Europa” [11], que será, además, el nombre que finalmente recibirá
el texto único adoptado por consenso que se presentó
a los Jefes de Estado o de Gobierno en su reunión de
Salónica.
En esta “articulación de un posible Tratado”
se dedicaba un Título IV en la Parte I a las Instituciones
de la Unión. Este Título comprendería los artículos
14 a 23 y en él, sin realizar distinción alguna o –tal
vez- considerando a todas ellas instituciones se mencionaban
desde el Consejo Europeo hasta el Banco Central Europeo
pasando por el resto de instituciones que nos son conocidas
desde Maastricht: Parlamento
Europeo, Consejo, Comisión, Tribunal de Justicia y Tribunal
de Cuentas, hasta un denominado Congreso de los Pueblos
de Europa, del que lo único que se podía leer es que
se “determinaría su composición y el procedimiento de
nombramiento de sus miembros, y definiría las atribuciones
correspondientes”, pero sin especificar de qué se trataba.
En este documento, el Praesidium se limitaba a establecer el proyecto de arquitectura
del futuro Tratado y a indicar en cada propuesta de
artículo, de manera sucinta, qué cuestiones deberían
formar parte de su contenido sin pronunciarse o prejuzgar
solución alguna y, así, por ejemplo, en el precepto
dedicado a la Comisión, donde una de las cuestiones
siempre debatidas es la de composición, señala que “Este
artículo contendría las disposiciones relativas a la
composición y atribuciones de la Comisión (incluido
el monopolio de iniciativa). En función de los futuros
trabajos de la Convención, contemplaría, bien un Colegio
restringido, o bien una Comisión más numerosa, y precisaría
a continuación las normas de deliberación”. En fin,
muchos otros preceptos contenidos en este documento
servirían para demostrar la afirmación que realizamos,
pero consideramos éste suficiente y demostrativo por
sí mismo. En este esqueleto de Tratado ya se incluía
–forzoso es ponerlo de manifiesto, ya que constituye
una de las novedades institucionales que introduce la
Convención, como luego veremos- la inclusión de la Presidencia
del Consejo Europeo (artículo 15 bis).
El documento a que nos venimos refiriendo fue
presentado al plenario, en la sesión de 28 y 29 de octubre
de 2002, por boca de su Presidente. Los convencionales
lo acogieron de manera favorable considerando la estructura
presentada adecuada y valorando positivamente los elementos
esenciales de este proyecto de Tratado, a saber: su
carácter constitucional, el hecho de que se trate de
un Tratado único, la atribución expresa de personalidad
jurídica única, la claridad y sencillez de la “columna
vertebral”, por constituir un importante paso adelante
que responde a las expectativas de la Convención y
de los ciudadanos.
Por lo que respecta a las cuestiones institucionales,
no fueron objeto de un tratamiento concreto, si bien
algunos convencionales en el curso del plenario a que
nos acabamos de referir recalcaron su importancia y
otros manifestaron que supeditaban la aprobación de
la estructura presentada a la solución que se alcanzara
para estas cuestiones. El Presidente de la Convención
concluyó la sesión comunicando a sus miembros que no
se constituiría ningún Grupo de Trabajo –como ya hemos
puesto de relieve y criticado- sobre las cuestiones
institucionales, sino que se debatirían en sesión plenaria
una vez que se tuviera una visión de conjunto, esto
es, se anunciaba públicamente que los convencionales
conocerían esta materia de manera directa en el Pleno
sin posibilidad de reflexión previa como en el resto
de asuntos.
[^
SUBIR]
2.3.- El informe sobre el funcionamiento
de las Instituciones y su debate
Comenzado el año 2003, el Praesidium remitió a la Convención un documento de reflexión
sobre el funcionamiento de las Instituciones
[12], que habría de servir de base para el debate que se celebraría
en el Pleno de la Convención previsto para los días
20 y 21 de enero de 2003. Debemos reseñar que ni este
informe ni el consiguiente debate sirvieron para el
marco institucional que después se discutiría, pues,
como hemos puesto de manifiesto, el Presidente de la
Convención se separó de la metodología aprobada por
los propios órganos de la Convención, si bien ya se
apuntaban algunas ideas que después se vieron plasmadas
en el texto definitivo.
Con la justificación de que la Convención quería
abordar los aspectos institucionales como una cuestión
de fondo y que, por ello, no había manifestado preocupación
por particulares intereses institucionales, sino que
los criterios primordiales de los debates de la Convención
habían sido la simplicidad, la eficacia y la legitimidad
democrática, como si el sistema institucional que habría
de gobernar la Unión nada tuviera que ver con los principios
señalados, el Informe -que sólo se ocupa de las cuatro
instituciones creadas en los Tratados de Roma de 1957
y del Consejo Europeo y olvida a “otros órganos comunitarios
como el Tribunal de Cuentas” y no trata tampoco del
Comité Económico y Social, el Comité de las Regiones,
el Banco central Europeo ni de otras ideas presentadas
en la Convención, como por ejemplo convertir la propia
Convención en un órgano permanente o Congreso de los
Pueblos de Europa- tiene por finalidad confesada aportar
claridad al debate sobre estas cuestiones ofreciendo
una información básica y objetiva.
Así es, el Informe es, sobre todo, un recordatorio
de muchas cosas conocidas de las instituciones de las
Comunidades Europeas, pero tiene sus principales virtudes
en dos cuestiones. Por un lado, adelanta algunas soluciones
que, más tarde, serían adoptadas en el texto único consensuado
por los convencionales y, a modo de ejemplo, ya recoge
la distinción entre las funciones legislativas del Consejo
y aquellas que no lo son o sugiere la necesidad de modificar
el procedimiento de designación de los comisarios por
otro que dé mayor relieve al papel del Parlamento Europeo
invirtiendo el orden en el que actúan en la actualidad
éste y el Consejo. Y, por otro, señala los principios
que deben tenerse en cuenta al estudiar el mejor modo
de perfeccionar el funcionamiento de las instituciones:
en primer lugar, la ampliación supone un reto para la
eficacia de las instituciones, esto es, no se trata
–como se hizo en Niza- de “hacer un hueco”
[13] en las instituciones y órganos de la Unión a los países
de la ampliación, sino realmente de configurar unas
instituciones fuertes y eficaces para todos; en segundo
lugar, lograr la eficacia de cada uno será útil para
todos o, lo que es lo mismo, la solución que debe alcanzarse
es de conjunto, pues son todas y cada una de las piezas
del sistema las que deben funcionar para que éste sea
eficaz; en tercer lugar, el equilibrio institucional
es importante, lo que significa la consolidación y el
mantenimiento de un principio formulado, en principio,
jurisprudencialmente firmemente anclado en el sistema institucional
comunitario y que se convierte en pieza básica del mismo;
y, por último, idealmente los cambios deben garantizar
una mayor estabilidad en el tiempo, es decir, frente
a los cambios institucionales que se vienen sucediendo
desde que se aprobó el Tratado de la Unión Europea en
1992 o los requeridos con motivo de cada ampliación
experimentada por la Unión Europea se precisa ahora
un sistema institucional estable que no demande de modificación
por el ingreso de nuevos miembros en la Unión.
El Informe a que venimos refiriéndonos fue objeto
de debate en la sesión plenaria de la Convención de
los días 20 y 21 de enero de 2003 [14].
El debate, en un primer momento, se centró en
la conveniencia de desplazarse hacia unas estructuras
más federales o bien seguir basándose en un sistema
mixto, con un elemento confederal para los asuntos que
siguen siendo objeto de cooperación entre los Estados
miembros, es decir, los intergubernamentales y un sistema
federal para las competencias gestionadas en el plano
de la Unión o, si se quiere expresar de otra manera,
los asuntos comunitarios. La Convención se pronunció
por este último sistema, que no es otro que el que viene
funcionando desde siempre, aunque con mayor evidencia
desde que las Comunidades Europeas pasaron a encuadrarse
en la estructura de pilares de la Unión Europea con
un pilar central que sigue el método comunitario y los
otros dos pilares que siguen el método de cooperación
intergubernamental.
A continuación, el debate tuvo por objeto particular
el funcionamiento de cada una de las instituciones,
aunque con particular dedicación al Consejo Europeo
y al Consejo.
Por lo que atañe al Consejo Europeo, se registró
un acuerdo general de que debe mantenerse su papel,
preponderante, de impulsor de la Unión, aunque, para
algunos, debe precisarse con mayor claridad su papel
y sus funciones, así como evitar que se convierta en
una suerte de cámara de apelaciones para cuestiones
que no son capaces de resolver los Ministros en las
distintas formaciones del Consejo.
También se puso sobre la mesa de la Convención
la cuestión de la sustitución de la presidencia rotatoria
del Consejo Europeo por una figura más permanente con
dedicación plena, elegido (en opinión de algunos, por
mayoría cualificada) bien por un período de cinco años
o bien por un período de dos años y medio renovable,
que tendría la doble función de preparar, presidir y
supervisar el seguimiento de las sesiones del Consejo
Europeo, por una parte, y de representar a la Unión
Europea a escala internacional al máximo nivel, por
otra, sin perjuicio de las competencias de la Comisión
y del presidente de ésta. Desde luego, este tema no
fue pacífico y, así, un número importante de intervinientes
en el debate se opuso a esta propuesta. Algunos consideraban
que “la creación de un cargo permanente daría lugar
a confusión en cuanto a las funciones respectivas del
Consejo Europeo y de la Comisión, y en el peor de los
casos agudizaría la rivalidad entre ambos”; “la presidencia
permanente –manifiestaban-
lleva un germen de debilitamiento de la Comisión y de
posibles conflictos de competencia con su Presidente”.
Muchos cuestionaron “la legitimidad democrática y la
responsabilidad política de un cargo que virtualmente
acumulase potencialmente tanto poder”. Otros, sin rechazar
la propuesta, pidieron una definición de las funciones
del presidente permanente del Consejo Europeo. Y, por
último, hay quienes vieron en esta propuesta “la posibilidad
de crear un cargo único que combinase la presidencia
del Consejo y de la Comisión”, cuestión que, como veremos,
no ha sido descartada en el texto firmado por los Jefes
de Estado y/o de Gobierno de los Veinticinco.
En cuanto al Consejo, dos fueron las cuestiones
principalmente tratadas en la sesión de debate del Informe
sobre el funcionamiento de las instituciones.
En primer lugar, hubo intercambio de opiniones
acerca de la presidencia de esta institución. Varios
oradores intervinieron a favor del mantenimiento del
sistema actual, esto es, de rotación semestral de la
presidencia por cuanto presenta la doble ventaja política
y pedagógica de poder ejercer durante seis meses, a
la cabeza de la Unión, una influencia no despreciable
sobre las decisiones tomadas en Bruselas y de sensibilizar a la opinión pública nacional en
la construcción europea, aunque sugirieron una mejor
programación plurianual de las presidencias que permitiese
aumentar la continuidad dentro del sistema actual. Otros,
por el contrario, consideraron que el actual sistema
había dado ya prueba de sus limitaciones, y que no podría
funcionar con eficacia en una Unión ampliada; por ello,
consecuentemente, sugirieron varios sistemas alternativos,
entre los que cabe mencionar un sistema de responsabilidades
presidenciales compartidas por un equipo rotatorio,
el mantenimiento de una presidencia central rotatoria
para el Consejo Europeo/Consejo de Asuntos Generales
y el COREPER, la elección de presidentes de cada una
de las formaciones del Consejo, la potenciación de las
funciones del Secretario General del Consejo y su gabinete,
la presidencia del Consejo de Asuntos Generales por
el Presidente de la Comisión, o diversas combinaciones
de estas distintas propuestas. En todo caso, se destacó
en varias intervenciones que cualquier nuevo sistema
debería basarse en el principio de igualdad de los Estados
miembros; otros pusieron de relieve que era necesario
que todo nuevo sistema conservase un elemento de rotación.
Y, en segundo término, la discusión se centró
en la conveniencia de crear un Consejo Legislativo que
asumiría la responsabilidad general de estudiar las
proposiciones legislativas, así como un Consejo de Asuntos
Exteriores, presidido por la persona responsable de
la PESC, que, según algunos, debería convertirse en
el Ministro de Asuntos Exteriores europeo. Ambas propuestas
contaron con un amplio apoyo de los convencionales,
lo que significó, a la postre, su inclusión en el texto
final consensuado.
Por lo que respecta a la Comisión, se registró
un amplio consenso a favor del mantenimiento de una
Comisión fuerte, con su particular sistema colegiado
e independiente de las influencias naciones en aras
del interés general de la Unión. El debate en torno
a esta institución se centró, como era de esperar, en
su composición, así como en el procedimiento de designación
del presidente y de sus miembros.
La discusión sobre la composición de la Comisión
tuvo su eje en lo que al número de sus miembros se refiere.
Para unos, resultaba conveniente que esta institución
estuviera integrada por un comisario por cada Estado
miembro. Otros muchos opinaron que sería preferible
un colegio más reducido, con miras a su eficacia e independencia.
Otras alternativas propuestas en torno a esta segunda
opción se centraban bien en una rotación igualitaria
entre los Estados miembros del derecho a designar a
un comisario, o bien en dar al presidente designado
de la Comisión la posibilidad de escoger a los miembros
de su equipo, atendiendo a criterios de méritos y teniendo
debidamente en cuenta el equilibro geográfico y político
básico.
En cuanto a la designación de sus miembros, se
abogó por una mayor intervención del Parlamento Europeo
en la designación del presidente y de los comisarios
o, mejor dicho, en el establecimiento de un procedimiento
en el que deberían participar tanto los Jefes de Estado
o de Gobierno como el Parlamento Europeo; incluso, algunos
propusieron, centrándose particularmente en la designación
del presidente, que se invirtiera el orden de intervención
de las dos instituciones, es decir, en primer lugar,
se efectuaría una votación en la institución parlamentaria,
y, a continuación, el Consejo confirmaría a la persona
designada de este modo; otros consideraron suficiente
que el Consejo aguardase al resultado de las elecciones
europeas y lo tuviese en cuenta a la hora de designar
un candidato.
El Parlamento Europeo fue objeto de menor tiempo
de debate entre los convencionales. Contó con un amplio
apoyo la propuesta del hacer de esta institución un
colegislador en toda regla mediante la ampliación o
la generalización del procedimiento de codecisión
en la adopción de legislación. Varios oradores sugirieron
que se modificara el procedimiento electoral con el
fin de acercar a sus diputados a los ciudadanos. Y,
para cerrar este tema, algunos plantearon la cuestión
de la necesidad de prever la posibilidad de disolver
el Parlamento Europeo.
Finalmente, por lo que respecta a la cuarta institución,
esto es, al Tribunal de Justicia, un grupo de convencionales
se pronunció por su refuerzo a través, por ejemplo,
de la reforma del procedimiento de designación de los
jueces, la simplificación de los procedimientos y el
aumento de la plantilla y los recursos del Tribunal.
La sesión, en fin, puso de manifiesto claramente la
necesidad de proseguir las reflexiones y los debates;
“ha servido –como puede leerse en el mismo Informe resumido
de la sesión- para lanzar el debate, no para concluirlo”.
El único acuerdo que se alcanzó fue crear un pequeño
“círculo de reflexión” para estudiar cuestiones relativas
al funcionamiento del Tribunal en el contexto de la
ampliación.
[^
SUBIR]
2.4.- El
proyecto de artículos relativos a las Instituciones
de la Unión y su debate
Como sabemos, después de que el Praesidium entregara al plenario de la Convención el “esqueleto”
de un denominado anteproyecto de Tratado Constitucional,
y sólo a partir de febrero de 2003, dio a conocer nuevos
artículos por tandas.
Los artículos relativos a las Instituciones de
la Unión –elaborados en exclusiva por el Presidente
de la Convención y un pequeño grupo de colaboradores-
fueron transmitidos a la Convención el 23 de abril de
2003 [15] para su debate en la sesión que tenía previsto celebrarse
los días 15 y 16 de mayo de 2003. Los preceptos dedicados
a esta materia (artículos 14 a 24) se encuadraban en
el Título IV, bajo la rúbrica “De las Instituciones
de la Unión”, de la Parte I del Proyecto de Tratado
Constitucional.
El artículo cabecera de este Título, después
de señalar que “La Unión dispone de un marco institucional
único…”, establece, en su apartado segundo, que éste
está formado por: el Parlamento Europeo, el Consejo
Europeo, el Consejo de Ministros, la Comisión Europea,
el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Banco
Central Europeo y el Tribunal de Cuentas.
Aquí encontramos ya la primera gran novedad respecto
de la regulación que nos era conocida. Del sistema cuatripartito
de Instituciones -ampliado en Maastricht
a una quinta Institución, tras conferírsele tal rango
al Tribunal de Cuentas- se pasa al otorgamiento de este
estátus a dos órganos: el
Consejo Europeo y el Banco Central Europeo, en absoluto
desconocidos en la vida comunitaria y para los que la
doctrina venía demandando su inclusión entre las instituciones
de la Unión. Si cuando hemos tenido ocasión de analizar
el documento del Praesidium
que contenía la articulación de un proyecto de Tratado
Constitucional señalábamos a la hora de examinar las
instituciones que, según tal documento, debían integrar
el sistema institucional de la Unión que no realizaba
distinción alguna entre todas las que enumeraba o que
–quizás- a todas ellas las otorgaba este rango, ahora,
al conocer este precepto, ya sabemos que en el ánimo
del órgano proponente estaba dar a todas las relacionadas
el status de institución.
Las novedades principales del proyecto se encontraban
en las por todos conocidas como instituciones “políticas”
de la Unión, esto es, el Parlamento Europeo, los Consejos
y la Comisión.
En relación al Parlamento Europeo, el cambio
más significativo estribaba en su reconocimiento o reforzamiento
de papel de colegislador, particularmente al extenderse
el procedimiento de codecisión a casi todas las materias. El artículo 15 se inicia
con el siguiente tenor literal: “El Parlamento Europeo
ejercerá conjuntamente con el Consejo la función legislativa…”.
Sin duda, éste era un paso importante y decisivo para
colmar las aspiraciones defendidas, desde siempre, por
la institución parlamentaria de convertirse en un auténtico
poder legislativo, en un verdadero Parlamento. Asimismo,
ve modificada su composición. El número máximo de escaños
pasa de 732 a 736, esto es, cuatro asientos más, y,
además, se fija un umbral mínimo de cuatro eurodiputados
por Estado miembro. Los diputados serán elegidos conforme
a un sistema decrecientemente
proporcional.
Con respecto al Consejo Europeo (artículo 16),
sin duda, la novedad estaba en su inclusión en el marco
institucional único que dirigiría la Unión Europea,
pero también –y sobre todo- en la creación de la figura
de presidente del Consejo Europeo, que sería elegido
por mayoría cualificada para un mandato de dos años
y medio de entre los que fueran o hubieran sido, al
menos durante dos años, miembros de este órgano, sin
que pudiera ser miembro de otra institución europea
ni ejercer un mandato nacional, y al que se le atribuían
las funciones de representación exterior de la Unión
en los asuntos de política exterior y de seguridad común,
la preparación, presidencia y dinamización
del Consejo Europeo (artículo 16 bis).
El Consejo de Ministros, que ejercería juntamente
con el Parlamento Europeo la función legislativa, así
como las funciones de formulación de políticas y de
coordinación, seguiría compuesto por un representante
de rango ministerial nombrado por cada Estado miembro
y decidiría, con carácter general, por mayoría cualificada.
Las novedades respecto a esta institución se encontraban
en el tema de sus formaciones. En efecto, el artículo
17 bis relaciona, de manera expresa, cinco formaciones
distintas del Consejo de Ministros y, además, señala
que podrá decidir el propio Consejo, en su formación
de Asuntos Generales, la creación de otras.
Para organizar de manera más eficaz su funcionamiento,
los convencionales previeron recentrar
el Consejo de Ministros en dos formaciones:
- El Consejo de Asuntos Generales, que velará
por la coherencia de los trabajos del Consejo de Ministros,
esto es, será la formación que coordine los trabajos
del resto de formaciones, recobrando de esta manera
su función tradicional, y preparará, con la participación
de la Comisión, las reuniones del Consejo Europeo, lo
que ya se venía realizando desde el Consejo Europeo
de Sevilla de junio de 2002. No se dice, no obstante,
qué miembros de los Gobiernos de los Estados miembros
integrarán esta formación, si serán, como hasta ahora,
los Ministros de Asuntos Exteriores o serán otros Ministros
encargados de otros departamentos ministeriales.
- El Consejo Legislativo, que deliberará y se
pronunciará juntamente con el Parlamento Europeo sobre
las leyes europeas y las leyes marco europeas con arreglo
a lo dispuesto en la Constitución. Tampoco determina
el texto del precepto la especialidad del representante
de rango ministerial que acudirá a esta formación del
Consejo de Ministros, aunque sí señala que el referido
miembro de este Consejo “podrá contar con la asistencia
de un representante especializado de rango ministerial
o, si procede, de dos”. Este texto entrecomillado nos
hace pensar que el órgano proponente, es decir, el Praesidium
estaba pensando en un miembro del Gobierno de cada Estado
miembro dedicado a los asuntos europeos, que estaría
asistido por los Ministros especialistas en función
de los asuntos a decidir en cada Consejo.
Y, además, en otros preceptos del proyecto previeron
la existencia de estas otras formaciones:
- El Consejo de Asuntos Exteriores será la formación
del Consejo encargada de elaborar las políticas exteriores
de la Unión atendiendo a las líneas estratégicas definidas
por el Consejo Europeo y velar por la coherencia de
su acción. Esta formación del Consejo de Ministros estará
presidida por el Ministro de Asuntos Exteriores de la
Unión, figura de nueva creación que regula en un precepto
posterior, y compuesto por los Ministros de Asuntos
Exteriores de los Estados miembros.
- Los Consejos de Asuntos Económicos y Financieros
y de Justicia y Seguridad son las otras dos formaciones
de esta institución que contempla de manera expresa
el precepto a que venimos refiriéndonos, aunque en esta
ocasión se limita tan sólo a mencionarlos sin indicar
ni sus funciones ni su composición. También ha previsto,
aunque en un protocolo anejo, el Consejo del Grupo
Euro.
El artículo 17 bis concluye regulando otro tema
que también venía discutiéndose desde hacía tiempo.
Me refiero a la presidencia de esta institución. La
propuesta que hace el Praesidium
es que sea el Consejo Europeo el que, por consenso,
determine qué Estado miembro se hará cargo, durante
al menos un año, de la presidencia de una formación
del Consejo, con excepción de la de Asuntos Generales,
atendiendo a los equilibrios políticos y geográficos
europeos y a la diversidad de los Estados miembros.
Esta disposición, en opinión de algún autor
[16], está destinada a “compensar” el abandono de la presidencia
rotatoria del Consejo Europeo y a permitir a cada país
asegurarse al menos una presidencia de Consejo de Ministros.
Las novedades que afectan a la Comisión las encontramos
en los dos temas recurrentes en las últimas reformas
del Derecho originario: su composición y el sistema
de designación del Presidente y de sus miembros [17].
Los miembros del Praesidium
optan en esta propuesta (artículo 18) por una Comisión
reducida compuesta por el presidente y, como máximo,
otros catorce miembros (en el apartado 2 del artículo
siguiente dirá que serán como máximo trece personalidades
debiendo entenderse que se excluye al Ministro de Asuntos
Exteriores), esto es, un máximo de 15 miembros, pudiendo
contar con la asistencia de comisarios delegados en
número no superior al de los miembros de la Comisión.
Este sistema garantiza a todos los países miembros una
misma representación, aporta una respuesta pragmática
a la reivindicación de los nuevos Estados miembros y
de la Comisión, aunque también plantea múltiples interrogantes
sobre el estatuto de los comisarios delegados.
El procedimiento de nombramiento del presidente
y de los comisarios que establece esta propuesta en
el artículo 18 bis es el siguiente:
Primero: El Consejo Europeo, por mayoría cualificada
y teniendo en cuenta el resultado de las elecciones
al Parlamento Europeo, presentará a éste un candidato
al cargo de Presidente de la Comisión.
Segundo: El Parlamento Europeo elegirá al candidato
por mayoría simple. En caso de que el candidato no obtenga
dicha mayoría, el Consejo Europeo propondrá al Parlamento
Europeo un nuevo candidato en el plazo de un mes por
el mismo procedimiento seguido anteriormente.
Tercero: Cada Estado miembro elaborará una lista
de tres personas, al menos una de las cuales deberá
ser mujer, que considere idóneas para desempeñar el
cargo de comisario europeo.
Cuarto: De entre dichas personas propuestas,
el Presidente, atendiendo a los equilibrios políticos
y geográficos europeos, designará como miembros de la
Comisión a un máximo de trece personalidades.
Quinto: El Presidente y las demás personalidades
designadas para convertirse en miembros de la Comisión
se someterán colegiadamente al voto de aprobación del
Parlamento Europeo.
El artículo 19 de la propuesta que exponemos
contiene otra de las grandes novedades que se verá reflejada
de manera definitiva en el texto consensuado único remitido
por la Convención al Consejo Europeo. En efecto, este
artículo crea el puesto de Ministro de Asuntos Exteriores
de la Unión, que será nombrado, con la aprobación del
Presidente de la Comisión, por el Consejo Europeo por
mayoría cualificada. Los convencionales fueron conscientes
de que la Unión Europea ocupa un lugar único en el mundo
por su poder económico y la importancia de su contribución
al desarrollo, pero es –como se ha repetido muchas veces-
un “enano político”. La creación de esta figura pretende
salvar este desequilibrio sin sentido.
Este cargo conducirá la política exterior y de
seguridad común de la Unión, contribuirá con sus propuestas
a su formulación y la ejecutará como mandatario del
Consejo. Además, se encargará de las relaciones exteriores
de la Comisión, ya que será uno de los vicepresidentes
de esta institución, y de la coordinación de los demás
aspectos de la acción exterior de la Unión.
Por último, debemos resaltar otra de las grandes
novedades incluidas en este Título y que, sin duda,
proporcionó más debate, pero que no pertenece en sentido
estricto al campo de lo institucional, sino al decisional.
El artículo 17 ter establece qué debe entenderse por mayoría cualificada
en el seno del Consejo Europeo o del Consejo de Ministros.
Frente al sistema de votos ponderados y la necesidad
de alcanzar un determinado número de votos para que
la propuesta se entienda aprobada, el Praesidium
o, mejor dicho, el Presidente de la Convención, pues
formuló la propuesta por propia iniciativa y sin consultar
a nadie, opta por una regla más sencilla como es entender
que la mayoría cualificada se define como una mayoría
de Estados miembros que represente al menos tres quintos
de la población de la Unión. Esta combinación, según
el Presidente de la Convención, ofrece el grado de legitimidad
más amplio conciliando diversas obligaciones: el principio
de mayoría simple permite tener en cuenta los intereses
de los pequeños Estados (más numerosos en la Unión ampliada)
y la mayoría de tres quintos de la población refuerza
la legitimidad democrática del proceso legislativo evitando
que los Estados grandes se encuentren marginados. Desde
luego, esta nueva forma de definir la mayoría cualificada
es revolucionaria, aunque con anterioridad ya se habían
producido propuestas en idéntico sentido
[18].
El debate en el plenario, después de la correspondiente
presentación de enmiendas por los convencionales, se
produjo, como estaba previsto, los días 15 y 16 de mayo [19]. El número de particpantes
en este debate fue de más de un centenar, lo que da
idea de la importancia del asunto y de que, en suma,
la Convención abordaba la fase más delicada e importante
de sus trabajos.
Las enmiendas recibidas fueron agrupadas por
el Presidente en dos tipos:
Las primeras, las más numerosas y significativas,
no ponían en entredicho la arquitectura global del proyecto
presentado por el Praesidium
y se orientaban a una aclaración de las disposiciones
propuestas.
El segundo tipo de enmiendas, algo menos numerosas
que las primeras, pero aun así en número importante
–al decir del Presidente-, venían, directa o indirectamente,
a mantener inalterados los textos actuales. Consideraban
que las disposiciones vigentes permitían responder a
los retos de la Europa ampliada y que las negociaciones
de Niza habían concluido con un compromiso satisfactorio.
La propuesta de la Presidencia estable del Consejo
Europeo por un período de dos años y medio recibió un
apoyo destacado, si bien no faltaron convencionales
que se opusieron a su creación abogando por el mantenimiento
de la rotación, pues consideraban que respondía al principio
de la igualdad de los Estados miembros y presentaba
la ventaja de reforzar el sentimiento de integración
europea de cada Estado.
La composición de la Comisión Europea también
fue objeto de opiniones divergentes, constituyendo,
además, uno de los asuntos más abordados. Las posiciones
de los convencionales no se separaron de las que, desde
hace tiempo, vienen manteniendo los Estados miembros.
Unos, defendieron el principio según el cual la Comisión
debía comprender al menos un nacional de cada Estado
miembro, ya que traducía la igualdad entre éstos y permitía
que cada uno de ellos considerara que se tenía en cuenta
su “sensibilidad particular”. Otros, por el contrario,
aprobaban el principio de una Comisión reducida que
constituyera expresión del interés general de la Unión
y que permitiría una institución más eficaz. E, incluso,
algunos convencionales sugirieron que la Constitución
no contuviera ningún límite máximo y que el presidente
tuviera libertad para constituir su colegio.
La cuestión del nombramiento y la elección del
presidente de la Comisión también fue, lógicamente,
objeto de tratamiento en esta sesión. Varios manifestaron
su deseo de que el Parlamento Europeo designase directamente
al presidente de la Comisión. Otros se pronunciaron
favorablemente a la propuesta hecha por el Praesidium,
aunque presentaron diversas proposiciones transaccionales
que modificaban la propuesta, pero sin cuestionarla.
En cuanto al Consejo, el tema principal de debate
se refirió en lo esencial al sistema de rotación semestral
de la presidencia de esta institución. Aunque muchos
convencionales se mostraron a favor del mantenimiento
de este sistema, algunos sugirieron que las presidencias
sucesivas se integrasen en una programación plurianual
con el fin de responder a las preocupaciones de los
que destacaban los riesgos de ruptura o cambio de prioridades
de una presidencia a otra.
Asimismo, fue controvertida la cuestión de las
formaciones del Consejo. Varios convencionales consideraron
demasiado restrictiva la propuesta del Praesidium
y juzgaron que no era necesario ir más allá de la reducción
efectuada en el Consejo Europeo de Sevilla [20]. También fue muy debatida la propuesta de crear una formación
particular del Consejo, llamada Consejo legislativo.
Una serie de miembros de la Convención consideraron
la creación de esta formación peligrosa para la cohesión
europea, ya que conduciría a que los ministros especializados
se desinteresasen de la legislación europea, puesto
que en sus Gobiernos habría un Ministro que tendría
por función principal fijar esta legislación. Otros,
por el contrario, acogieron de manera favorable esta
propuesta, por cuanto introducía un elemento de coordinación
y claridad necesario.
En fin, como no podía ser de otra manera, también
fue objeto de comentarios, aunque menos numerosos que
los asuntos anteriores, la definición de la mayoría
cualificada. Algunos convencionales manifestaron su
adhesión al sistema aprobado en el Tratado de Niza y
alertaron contra una reapertura de los difíciles compromisos
que fueron alcanzados en el Consejo Europeo que aprobó
dicho Tratado. Otros, mostrándose muy críticos con el
mecanismo de votación del Tratado de Niza, saludaron
el esfuerzo de simplificación y aclaración realizado
por la propuesta del Praesidium presentado en este ámbito.
[^
SUBIR]
2.5.- Modificaciones
introducidas después del debate
Después del debate en sesión plenaria descrito
en páginas anteriores y hasta el texto definitivo del
proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución
para Europa entregado al Presidente del Consejo Europeo
en Roma, el 18 de julio de 2003
[21], el Praesidium hizo llegar
a la Convención un nuevo proyecto de articulado que
no daría lugar ya a debate alguno y que recoge varias
modificaciones y correcciones derivadas de sugerencias
de miembros de la Convención que afectan a una serie
de cuestiones sobre las cuales, o bien no hay verdaderas
divergencias de opinión, o bien pueden hacerse mejoras
que afectan a las cuestiones fundamentales [22]. No altera, por tanto, la arquitectura institucional
propuesta formalmente por el Praesidium
y debatida en la Convención, sino que se limita solamente
a mejorarla con propuestas de los convencionales que
han obtenido el consenso. Señalemos sólo algunas de
las más relevantes.
Para comenzar, desaparece la mención al Tribunal
de Cuentas y al Banco Central Europeo entre las instituciones
relacionadas en el artículo I-18 del texto del proyecto
de Tratado, que abre el Título IV dedicado a las Instituciones
de la Unión; ambas pasan a regularse en un capítulo
aparte que llevará por rúbrica “Otras instituciones
y órganos”. Asimismo, a sugerencia de los miembros de
la Comisión en la Convención el Tribunal de Justicia
de la Unión Europea pasa a denominarse Tribunal de Justicia.
Respecto del Presidente del Consejo Europeo,
se suprime la exigencia para su nombramiento de que
sea o haya sido durante al menos dos años miembro de
este órgano (artículo I-21).
Entre las funciones del Consejo de Ministros
se añade la presupuestaria (apartado 1 del artículo
I-22). Y, por lo que respecta a sus formaciones, y en
concreto a la del Consejo Legislativo, se mejoró su
redacción en lo relativo a su composición, pero sin
que experimentara variación sustancial alguna, ya que
la modificación afecta a la última frase con la intención
de que los ministros sectoriales que puedan acompañar
al representante de rango ministerial que decidirá no
se limiten meramente a asistirle, sino que también puedan
participar en las decisiones de este Consejo (artículo
I-23.2).
En relación a la Comisión Europea, además de
algunos cambios de interés en el apartado 1 del artículo
I-25 -se sustituye el término “protegerá” por “promoverá”
y se le añade que “emprenderá las iniciativas adecuadas
para ello (promover el interés general europeo)- se
incluye un matiz de orden temporal que afecta a la composición
de esta institución, ya que se demora al 1 de noviembre
de 2009 la entrada en vigor de la disposición que contempla
una Comisión reducida a un Presidente y, como máximo,
otros catorce miembros (artículo I-25.3). También se
añade, en consonancia con la idea ya iniciada en Ámsterdam
de fortalecimiento de las competencias del Presidente
de la Comisión, la obligación de todo miembro de la
Comisión de presentar su dimisión si se lo pide el Presidente
(artículo I-26.4).
[^
SUBIR]
2.6.- Los
resultados
El texto final consensuado que la Convención
sobre el futuro de Europa acordó dedicar a la arquitectura
institucional de la Unión Europea conforma el Título
IV, bajo la rúbrica “De las Instituciones de la Unión”,
de la Parte I (artículos I-18 a I-31), integrado por
dos capítulo: el primero, que tiene por objeto el marco
institucional y, el segundo, que trata de otras instituciones
y organismos, y los artículos III-232 a III-307, que
forman el Título V, “Del funcionamiento de la Unión”,
de la Parte IV.
Las opiniones de los autores que se han pronunciado
sobre la reforma institucional elaborada por los convencionales
van desde los que piensan que es posible, como balance
de conjunto, hablar de reformas notables y sobresalientes
e, incluso sustanciales modificaciones
[23], hasta los que consideran que las novedades “no altera,
sin embargo, la real ubicación del poder político ni
la estructura ‘comunitaria’”
[24] . Mi opinión, por lo que expresaré en las líneas que
siguen, está más cerca de esta segunda posición que
de las primeras.
El marco institucional de la Unión, que deja
de recibir con buen criterio el calificativo de “único”
por cuanto desaparece la estructura de pilares que hemos
conocido desde Maastricht, es el sistema cuatripartito, como lo definiera
hace muchos años el Juez Pescatore,
con la incorporación de las reuniones de los Jefes de
Estado y/o de Gobierno, que, como ha escrito Martín
y Pérez de Nanclares [25], deja de estar en el limbo jurídico para pasar al redil
institucional.
Las novedades institucionales que aporta la Convención
las encontramos, de manera fundamental, en las ya calificadas
como instituciones políticas de la Unión y, por ello,
nuestra exposición continuará centrándose en ellas.
El ganador de la reforma es, a juicio de algunos [26],
el Parlamento Europeo porque recibe, de manera expresa,
juntamente con el Consejo de Ministros, las funciones
legislativa y presupuestaria (artículo I-19.1), convirtiéndose
así en un auténtico poder legislador que, además, se
refuerza, cuando adquiere nuevas competencias a través
de la extensión del, hasta ahora llamado doctrinalmente,
procedimiento de codecisión
y, en el nuevo texto, procedimiento legislativo ordinario
[27] (artículo III-302) de treinta y siete a ochenta nuevos
casos.
Sin embargo, la Convención deja sin resolver
la cuestión de la composición de esta institución. Para
empezar, el proyecto de Tratado constitucional eleva
a un máximo de 736 el número de miembros, frente a los
732 acordado en Niza (artículo 189 TCE) o el máximo
de 700 que estableció el Tratado de Ámsterdam (artículo
189 TCE), con la garantía de un umbral mínimo de 4 miembros
por Estado miembro y, en todo caso, con una distribución
de manera decrecientemente
proporcional (artículo I-19.2). Un Protocolo, anejo
al proyecto de Tratado, sobre la representación de los
ciudadanos en el Parlamento Europeo y la ponderación
de votos en el Consejo Europeo y en el Consejo de Ministros,
mantiene durante la legislatura 2004-2009 lo acordado
en los Tratados de Niza y Atenas repartiéndose los escaños
de los Estados que no han ingresado entre los veinticinco
Estados miembros y difiriendo a la siguiente legislatura
(2009-2014) la distribución del número de diputados
a una decisión que “con suficiente antelación a las
elecciones al Parlamento Europeo” adoptará el Consejo
Europeo por unanimidad, a propuesta del propio Parlamento
Europeo y con su aprobación.
El Consejo Europeo, que entra a formar parte
del marco institucional de la Unión –como ya hemos puesto
de relieve-, lo que constituye el paso más importante
y cuasi-definitivo para su
institucionalización, está regulado en el artículo I-20
del proyecto de Tratado Constitucional con un contenido
prácticamente idéntico al del artículo 4 TUE, aunque
con algunas pequeñas modificaciones (las reuniones ordinarias
tendrán carácter trimestral en lugar de semestral, las
decisiones se adoptaran por consenso, excepto en los
casos en que la Constitución disponga otra cosa), que,
por otra parte, alguna ya había sido acordada en el
Consejo Europeo de Sevilla, por lo que lo que los convencionales
han hecho ha sido simplemente elevar a rango normativo-constitucional
un acuerdo anterior
[28].
La novedad más destacada, sin duda, respecto a la regulación de esta institución
radica en su composición, ya que sitúa a su frente
una figura de nueva creación: un Presidente estable
para un mandato de dos años y medio renovable por una
vez, que tendrá las funciones siguientes:
a)
presidir y dinamizar los trabajos del Consejo
Europeo,
b)
encargarse de la preparación y continuidad
de esta institución, en colaboración con el Presidente
de la Comisión y basándose en los trabajos del Consejo
de Asuntos Generales,
c)
esforzarse por facilitar la cohesión y el
consenso en el seno del Consejo Europeo
d)
presentar, al término de cada reunión, un
informe al Parlamento Europeo, y
e)
asumir la representación exterior de la
Unión en los asuntos de la política exterior y de seguridad
común, sin perjuicio de las competencias del Ministro
de Asuntos exteriores de la Unión (artículo I-21).
El
Consejo –que recupera la denominación inicial contemplada
en los Tratados constitutivos de Roma de 1957, esto
es, “Consejo de Ministros”- ha sido también objeto de
modificaciones por los convencionales.
En
concreto, son cuatro, en mi opinión, las modificaciones
que deben ser resaltadas:
Primera.- La regla general de adopción de decisiones en el seno de esta
institución será la mayoría cualificada, a tenor de
lo que dispone el apartado tercero del artículo I-22,
frente a lo que dispone, aunque sólo aparentemente,
el artículo 205.1 TCE, al señalar que “Salvo disposición
expresa en contrario del presente Tratado, el Consejo
adoptará sus acuerdos por mayoría de los miembros que
lo componen”.
Segunda.-
El artículo I-23 contempla dos formaciones específicas
del Consejo de Ministros: el Consejo Legislativo y de
Asuntos Generales y el Consejo de Asuntos Exteriores,
además de prever que una decisión del Consejo Europeo
establecerá las demás formaciones en que podrá reunirse
el Consejo Ministros.
El
Consejo Legislativo y de Asuntos Generales velará por
la coherencia de los trabajos del Consejo de Ministros,
lo que significa que se le atribuye la función de coordinación
del resto de las formaciones de esta institución que
puedan existir, función que no es nueva y que ya tenía
atribuida la formación de Asuntos Generales, a la que
parece venir, en parte, a sustituir. Además -y aquí
está lo más importante y novedoso-, cuando actúe en
función legislativa deliberará y se pronunciará juntamente
con el Parlamento Europeo sobre las leyes europeas y
las leyes marco europeas con arreglo a lo dispuesto
en la Constitución, esto es, se encarga la elaboración
y aprobación de las leyes sobre cualquier materia a
una formación específica del Consejo de Ministros y
no como hasta ahora que cualquiera de sus formaciones
elabora y aprueba las normas comunitarias que estima
convenientes.
El
Consejo de Asuntos Exteriores, por su parte, elaborará
las políticas exteriores de la Unión atendiendo a las
líneas estratégicas definidas por el Consejo Europeo
y velará por la coherencia de su actuación. Estará presidido
por un cargo de nueva creación en la arquitectura institucional
de la Unión como es el Ministro de Asuntos Exteriores
de la Unión.
Tercera.-
La presidencia de las formaciones del Consejo de Ministros,
con excepción de la de Asuntos Exteriores, será ejercida
por rotación en condiciones de igualdad, durante períodos
de al menos un año, si bien no se determina el procedimiento
por el que se llevará a cabo la rotación, sino que tal
tarea se remite a una decisión del Consejo Europeo,
que deberá atender a los equilibrios políticos y geográficos
europeos y a la diversidad de los Estados miembros.
Cuarta.-
Otra novedad muy destacable y discutida es la que se
refiere a la definición de la mayoría cualificada. El
artículo I-24, alterando el acuerdo alcanzado en Niza,
establece que aquélla se definirá como una mayoría de
Estados miembros que represente al menos las tres quintas
partes de la población de la Unión; y cuando la iniciativa
legislativa no provenga de la Comisión o del Ministro
de Asuntos Exteriores de la Unión, la mayoría cualificada
consistirá en dos tercios de los Estados miembros que
representen al menos las tres quintas partes de la población
de la Unión. Este sistema, no obstante, entraría en
vigor a partir del 1 de noviembre de 2009, tras la celebración
de las elecciones del Parlamento Europeo.
La Comisión también resulta modificada en los dos
temas que habían venido siendo principal objeto de discusión,
como ya hemos puesto de manifiesto.
El
artículo I-25 determina que, a partir del 1 de noviembre
de 2009, la Comisión tendrá una composición reducida,
limitada a su Presidente, el Ministro de Asuntos Exteriores
de la Unión y Vicepresidente y trece Comisarios Europeos,
además de un número de Comisarios sin derecho a voto
igual al de Estados miembros que no estén con pleno
derecho en esta Institución. A juicio, de la Convención
se volvía así a la concepción original de la Comisión:
un colegio restringido de alto nivel encargado de definir
y proponer el interés general comunitario.
Por
otro lado, el Presidente de la Comisión, que teniendo
en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento
Europeo y tras mantener las consultas apropiadas propondrá
el Consejo Europeo por mayoría cualificada, será elegido
por el Parlamento Europeo por mayoría de sus miembros.
Es decir, la designación del Presidente de la institución
que encarna el interés general de la Unión prácticamente
se parlamentariza, con lo
que se trata, en mi opinión, de asemejar más esta institución
a un “gobierno” y, por supuesto, de dotarla de mayor
legitimidad democrática (artículo I-26.1).
Los
demás miembros, de la Comisión, con excepción del Ministro
de Asuntos Exteriores de la Unión, serán designados
por el Presidente electo de entre una terna de candidatos
–con representación de ambos sexos- propuesta, según
el sistema de rotación, por cada Estado miembro, sometiéndose
después colegiadamente, incluido el Ministro de Asuntos
Exteriores, al voto de aprobación del Parlamento Europeo
(artículo I-26-2).
Finalmente,
merece un papel digno de mención la creación del puesto
de Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, en virtud
de lo dispuesto en el artículo I-27 del proyecto de
Tratado constitucional.
Con
la finalidad de resolver los problemas que ha planteado
la existencia, por un lado, del Alto Representante de
la Política Exterior y de Seguridad Común dependiente
del Consejo y, por otro –sobre todo-, del Comisario
de Relaciones Exteriores, aunque también de los demás
Comisarios cuyos ámbitos materiales de actuación inciden
en el campo de las relaciones internacionales, se crea
esta figura de “doble sombrero” –por seguir la terminología
comunitaria-, o, mejor expresado, dependiente tanto
del Consejo Europeo como de la Comisión, esto es, de
“doble mandato”, ya que será nombrado por aquél por
mayoría cualificada, pero con la aprobación del Presidente
de la Comisión -de la que será vicepresidente- para
estar al frente de la política exterior y de seguridad
común de la Unión y, a la vez, encargarse de las relaciones
exteriores de la Comisión y de la coordinación de los
demás aspectos de la acción exterior de la Unión.
Además, a este cargo -única autoridad de la Unión que recibe la denominación
de Ministro
[29] - le corresponde presidir el Consejo de Ministros en
su formación de Asuntos Exteriores, como establece,
el artículo I-23.2 del texto que estamos analizando,
lo que refuerza la doble dependencia de los “ejecutivos
comunitarios” y, también, el interés en que haya puntos
de conexión entre ambas instituciones.
A la luz de lo expuesto, y con la única e importante salvedad de la atribución
al Parlamento Europeo de la función legislativa juntamente
con el Consejo, podemos concluir que las novedades institucionales
se encuentran, sustancialmente, en la creación de nuevas
figuras: el Presidente del Consejo Europeo y el Ministro
de Asuntos Exteriores de la Unión, pero que, en absoluto,
alteran el equilibrio de poderes establecido en esta
organización supranacional de integración y ello, entre
otras razones, porque uno de los principios que asumió
la Convención -como en su momento hiciera, por ejemplo,
la CIG 2000
[30] - fue no alterar los poderes atribuidos a las instituciones.
Por ello, reitero mi opinión de que las novedades institucionales
–importantes- no alteran, sin embargo, ni la arquitectura
institucional ni el poder político en la Unión Europea.
[^
SUBIR]
3.- La Conferencia
Intergubernamental 2003-2004
3.1.- Cuestiones
previas
La Conferencia Intergubernamental o, más brevemente,
la CIG, que dio lugar a la aprobación del Tratado por
el que se establece una Constitución para Europa se
convocó oficialmente el 4 de octubre de 2003 con motivo
de una reunión de los Jefes de Estado y de Gobierno
en Roma. Esta Conferencia era un paso necesario y obligado
para finalizar el proceso de reforma de la Unión Europea
que se había iniciado –podemos afirmar- después de la
aprobación del Tratado de Niza, que, como conocemos,
contiene una Declaración –la número 23- relativa al
futuro de la Unión que apelaba a un debate más amplio
y profundo sobre el futuro de la Unión y acordaba la
convocatoria de una Conferencia de los Representantes
de los Gobiernos de los Estados miembros en 2004, para
introducir las correspondientes modificaciones en los
Tratados.
Los trabajos de la CIG debían concluir en el Consejo Europeo de diciembre,
bajo presidencia italiana [31], pero, como es sabido, las divergencias entre los Estados
miembros, especialmente respecto al futuro sistema de
votación en el Consejo, no permitieron alcanzar un acuerdo
en dicha fecha, por lo que los Jefes de Estado y de
Gobierno reunidos en Bruselas
tomaron nota de que “a la Conferencia Intergubernamental
no le ha sido posible llegar a un acuerdo global sobre
un proyecto de Tratado Constitucional en la presente
fase” y pidieron a la siguiente presidencia en ejercicio
de la Unión, la irlandesa, que consultase a todas las
partes y evaluase las posibilidades de realizar progresos
en la CIG e informase al Consejo Europeo de marzo
[32]. La presidencia irlandesa llevó a cabo una discreta y
eficaz labor que concluyó el 18 de junio de 2004 cuando
el Consejo Europeo ofreció a la Unión lo que popularmente
se conoce como la primera Constitución Europea.
El presente epígrafe estará dedicado al análisis
de esta CIG que, en buena medida, podemos calificar
–como ya hicieramos con la anterior [33] - de “institucional” ya que dedicó la mayor parte de
su tiempo a tal tipo de asuntos. O, dicho en otros términos,
sus principales dificultades y preocupaciones se centraron
en la que ya hemos definido como la parte más importante
delicada y políticamente sensible del proyecto de Tratado
constitucional presentado por la Convención: la institucional.
Si la CIG 2003-2004 -como bien ha explicado algún
autor [34] - confirmó en gran medida las propuestas de la Convención,
es necesario poner de relieve un cierto número de innovaciones.
Por lo que respecta a las instituciones, se modifican
las principales disposiciones surgidas de la Convención.
Aun respetando la arquitectura institucional propuesta,
que ya hemos dicho que no es otra que la que nos resulta
conocida desde hace bastantes años sin que se altere
el poder político, la CIG varió la composición de la
Comisión, las modalidades de votación en el Consejo,
sus formaciones y el sistema de presidencia, el papel
de Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión y la composición
y el número mínimo de escaños en el Parlamento Europeo.
En lo que se refiere a la organización de sus
trabajos, esta CIG fue diferente de las anteriores.
La CIG se limitó a las cuestiones más fundamentales
evitando, así, debatir la totalidad del texto presentado
por la Convención, por lo que las reuniones se celebraron
únicamente al más alto nivel político: los Jefes de
Estado o de Gobierno asistidos por los Ministros de
Asuntos Exteriores. Al contrario que en las Conferencias
Intergubernamentales anteriores no estaba previsto celebrar
reuniones de representantes de Gobierno o de funcionarios,
si bien antes del inicio de la Conferencia, para facilitar
el trabajo y canalizar la información, los Estados miembros
designaron unas personas de contacto (focal points),
que desempeñaron fundamentalmente tareas administrativas
y que resultaron esenciales para la buena marcha de
las negociaciones.
La CIG 2003-2004, con claridad, puede dividirse,
a efectos expositivos, en cada uno de los semestres
de las presidencias que ocupó. Por un lado, la presidencia
italiana que, pese a ser bastante denostada en los círculos
políticos, lo cierto es que dejó encauzadas prácticamente
todas las cuestiones que estaban sobre la mesa de negociación,
salvo la que motivó el primer fracaso y frustración
de la CIG. Y, por otro, la irlandesa, que de manera
bastante discreta, pero ayudada por el cambio de gobierno
que se produjo en España en marzo de 2004, precisamente
antes de que hubiera de dar cuenta al Consejo Europeo
de las posibilidades de concluir con éxito el proceso
de reforma iniciado, logró el consenso de los veinticinco
Estados miembros y, en consecuencia, la aprobación del
Tratado por el que se establece una Constitución para
Europa.
Así, pues, vamos a exponer, en primer lugar,
los puntos de discusión entre las delegaciones nacionales
y los avances logrados en la CIG por lo que se refiere
a las modificaciones institucionales, para, a continuación,
comentar el texto finalmente aprobado y, finalmente,
concluir poniendo de relieve las divergencias entre
la Convención y la CIG.
[^
SUBIR]
3.2.- El
semestre de presidencia italiana
La presidencia italiana inició sus trabajos antes
de la apertura formal de la CIG enviando a los representantes
de los Estados miembros dos cuestionarios –relativos,
el primero, al Ministro de Asuntos Exteriores de la
Unión y, el segundo, sobre la función legislativa, las
formaciones del Consejo y la Presidencia del Consejo
de Ministros- que resumían las propuestas de la Convención
e incluían los deseos expresados por las delegaciones
nacionales.
Desde el primer momento, como puede observarse,
los Estados miembros no ocultaron que los principales
puntos de discrepancia con el texto elaborado y presentado
por la Convención se situaban en el tema institucional
y, de ahí, que los primeros documentos de la CIG tuvieran
ya por objeto esta materia [35].
Durante este segundo semestre de 2003, los Ministros
de Asuntos Exteriores de los Quince Estados miembros
de la Unión más los de los diez Estados que iban a ingresar
el 1 de mayo de 2004 se reunieron en siete ocasiones,
constituyendo su punto álgido, en mi opinión, el llamado
“cónclave” de Nápoles que tuvo lugar los días 28 y 29
de noviembre, ya que, prácticamente, se llegaron a cerrar
todas las cuestiones pendientes de acuerdo, salvo la
más espinosa y que, a la postre, conduciría al fracaso
de la Cumbre de diciembre, que no es otra que la de
la doble mayoría en el Consejo. Además, los Jefes de
Estado o de Gobierno se reunieron en dos ocasiones (Consejos
Europeos de Bruselas de 16-17
de octubre y 12-13 de diciembre de 2003) para tratar
también los asuntos de la CIG.
Pues bien, en todas estas reuniones, salvo en
la última inmediatamente anterior al Consejo Europeo
de diciembre, los asuntos institucionales estuvieron
siempre encima de la mesa de negociaciones y ocupando
un papel destacado.
En la primera reunión ministerial, celebrada
el mismo día de la inauguración de la Conferencia,
ya se debatió acerca de las formaciones del Consejo
de Ministros y su presidencia, acordándose la supresión
del Consejo Legislativo con lo que se volvía a la situación
vigente actualmente: las funciones legislativas están
distribuidas entre las distintas formaciones del Consejo
y una propuesta de protocolo que contendría las disposiciones
básicas sobre la organización de la presidencia del
Consejo.
La segunda reunión ministerial (14 de octubre
de 2003) se ocupó de la composición de la Comisión,
del estatuto del Ministro de Asuntos Exteriores, de
las presidencias rotativas de las formaciones del Consejo,
de la composición del Parlamento Europeo, del Consejo
Europeo y su Presidente y del delicado problema de la
definición de la mayoría cualificada.
En la tercera reunión de Ministros de Asuntos
Exteri |
