EL TRATADO CONSTITUCIONAL EN SU CONTEXTO HISTÓRICO Y JURÍDICO
Agustín José Menéndez

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I. La importancia del contexto histórico y jurídico del Tratado Constitucional

II. De organización internacional a comunidad política

III. De la constitución material a la constitución formal democrática

IV. El Proceso de Laeken

V. Escenarios de Futuro (Especulación no Futurológica)

I. La importancia del contexto histórico y jurídico del Tratado Constitucional

El objetivo de este artículo es situar el Tratado Constitucional en su contexto histórico y jurídico. Ello nos permitirá determinar el significado que el Tratado Constitucional tiene en el proceso de integración europea, al tiempo que valorar el proceso constituyente y su resultado.

Los críticos feroces y los devotos partidarios de la Constitución Europea valoran de manera bien distinta el proceso constituyente y su resultado, pero paradójicamente están de acuerdo en resaltar la novedad que supone el Tratado Constitucional (también están de acuerdo en referirse a ella como la Constitución Europea). [1]

Para ellos, la Unión Europea habría sido hasta ahora un animal internacional, o más precisamente, una organización internacional establecida por tratados internacionales. Los Estados se habrían limitado a ceder el ejercicio de competencias muy precisas y delimitadas a la Unión, al tiempo que retenían el control último sobre la toma de decisiones. Los Estados serían, al fin y a la postre, los señores de los Tratados, y por ello, decidirían en conferencias diplomáticas los cambios oportunos de los Tratados. Además, los Estados retendrían un poder de veto en todos los procesos de toma de decisiones ordinarios, sobre normas derivadas de derecho comunitario, al menos en aquéllos en los que los aspectos esenciales de su soberanía están en juego (la política de defensa, los impuestos, la policía, etc…). Las instituciones comunitarias serían o bien delegados disciplinados de los Estados Miembros (Comisión y Tribunal de Justicia) o meros foros de discusión desprovistos de poder real y sustantivo (el Parlamento Europeo). Por todo ello, la Unión Europea no sería sino una versión muy sofisticada de organización internacional, que, por tanto no estaría fundada en una constitución, sino en tratados internacionales (y en una multitud de ellos, tantos que el estudio de los mismos es a menudo considerado como garantía de una dependencia crónica del ácido acetilsalicílico). [2]

Si esto es así, la escritura de una Constitución Europea supondría un cambio radical (en el sentido más literal del término), una transformación de la propia naturaleza de la Unión, que se convertiría así en un animal político, para regocijo o congoja de unos y otros (para algunos, incluso, en un estado, pues no hay constitución sin estado). El argumento de fondo es, obviamente, que la Unión no tenía una Constitución, y que ahora, si los ciudadanos europeos la aprueban, tendrá una Constitución.

Si hay algo en lo que se equivocan los más apasionados críticos y defensores del Tratado es precisamente en lo que están de acuerdo. El Tratado Constitucional no cae del cielo, si se me permite parafrasear a Altiero Spinelli. [3] Más que una novedad radical, el proceso constituyente y su resultado son un paso más en el proceso de integración europea, sustantivamente importante, pero que no se explica ni se puede entender correctamente si no es situándolo en el contexto histórico y jurídico del proceso de integración europea. La Unión Europea dejó de ser un animal internacional hace ya mucho tiempo, aunque no podamos precisar exactamente cuando. La Unión Europea está basada en normas que asignan derechos fundamentales a los ciudadanos europeos y establecen la estructura de las instituciones comunitarias, normas fundamentales que es difícil denominar de forma distinta a constitución de la Unión, o de forma más precisa, constitución material de la Unión Europea. Sólo si se es consciente de ello se puede valorar en su justa medida el Tratado Constitucional.

Si para muestra vale un botón, consideremos la Carta de Derechos. Mal se podrá defender o valorar la Carta si no se tiene en cuenta que los derechos que en ella se consolidan son parte integrante del acervo comunitario desde el inicio del proceso de integración, y han sido expresamente declarados como tales por el Tribunal de Justicia Europeo al menos desde 1969, en la sentencia Stauder v. City of Ulm. [4] La Carta es muy importante, pero su valor no radica en el reconocimiento de derechos de los que los europeos no gozaban hasta ahora. Los derechos fundamentales, como acabo de indicar, no los reconoce la Carta, sino que son parte del derecho comunitario desde hace mucho tiempo [5] ¿Hemos de concluir que la Carta es irrelevante, que su inclusión no cambia nada? (y que, quizá, es un mero espantajo que mostrar desde la galería del poder). No en la medida en la que la Carta tiene claras y rotundas consecuencias jurídicas. [6] Los derechos fundamentales forman parte del derecho comunitario, pero la determinación de cuáles sean esos derechos, así como la ponderación de los derechos en situaciones de conflicto, está en manos del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Es típico que los tribunales superiores o constitucionales interpreten los derechos fundamentales de los ciudadanos en su ejercicio de su función jurisdiccional o de su función de garantes de la constitución. Lo que no es habitual es que los jueces escriban caso a caso el catálogo de derechos fundamentales de los ciudadanos. [7] Incluso si están limitados por las tradiciones constitucionales comunes a los Estados Miembros, es obvio que los magistrados de Luxemburgo se ven en el brete de elaborar el catálogo de derechos fundamentales caso por caso, lo que plantea serios problemas desde la perspectiva democrática (al fin y al cabo, ¿quiénes son los jueces para decidir si un determinado derecho está reconocido o no por el derecho comunitario?), sino que carga sobre las espaldas de los magistrados una tarea que corresponde a los propios ciudadanos y a sus representantes democráticos. La Convención de Niza, que desarrolló sus trabajos en los años 1999 y 2000, y en la que los parlamentarios europeos y nacionales eran una clara mayoría, refundió el acervo comunitario en derechos fundamentales, y elaboró la Carta en su primera redacción, en buena medida convertida ahora en Parte II de la Constitución. [8] Si el Tratado Constitucional entra en vigor, los europeos tendremos los derechos que derivan de nuestras tradiciones constitucionales comunes (los derechos que nos hemos dado en tanto que ciudadanos de cada Estado Miembro), pero tal y como han sido “limpiados y fijados” por nuestros representantes, y no por los jueces. Lo cual tiene  muchas consecuencias concretas, entre otras, la de encauzar el razonamiento de los propios magistrados en las situaciones de conflicto entre derechos fundamentales y libertades económicas.

Sobre lo que no me detendré ahora, como tampoco sobre el valor jurídico de la Carta aún en ausencia de incorporación formal. Lo que ha de ponerse de relieve es que la determinación de las consecuencias de la incorporación formal de la Carta al derecho primario de la Unión, de su constitucionalización, sólo es posible situando la Carta en su contexto histórico y jurídico. Es simplemente erróneo afirmar que gracias al Tratado Constitucional y a su parte II, los ciudadanos europeos finalmente tendremos derechos, como también lo es concluir que la Carta no supone cambio alguno. El contexto histórico y jurídico, insisto una vez más, nos permite situar las cosas en su justa perspectiva. [9]

II. De organización internacional a comunidad política

La primera pregunta que hemos de hacernos es cómo las Comunidades Europeas  se transformaron de organizaciones internacionales en comunidad política, o por decirlo en términos jurídicos, cómo una organización de derecho internacional se convirtió en una comunidad basada en una constitución (material). La respuesta es, más que compleja, prolija, pero en cualquier caso son cuatro al menos los grandes factores que lo explican.

En primer lugar, existe una tensión entre la forma y la sustancia de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas desde su fundación. Ciertamente, las Comunidades del Carbón y del Acero, la Comunidad Económica Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica eran formalmente organizaciones internacionales. A ello se añade, que la lectura de los tres tratados constitutivos pone de relieve que las Comunidades se ocupan de cuestiones neta y específicamente económicas (por lo que aparentemente se asemeja a otras organizaciones internacionales económicas, como la OCDE). Pero si la lectura se hace en profundidad, se observará que las instituciones que se crean y los instrumentos legales de los que se les dota no son los típicos de las organizaciones internacionales clásicas. Así, la jurisdicción del Tribunal de Justicia es obligatoria y se le encomienda el respeto del derecho, al tiempo que se afirma la aplicación directa de los Reglamentos en los ordenamientos jurídicos nacionales. Y que el conjunto de los fines económicos de las Comunidades sólo puede explicarse de forma coherente en atención a objetivos políticos (anunciados claramente en la Declaración Schuman, en los preámbulos de los Tratados, y en su propio articulado, por ejemplo en el Artículo 2 del Tratado de la Comunidad Económica Europea: la paz, la prosperidad económica, el bienestar social). La pequeña Europa de las tres comunidades persigue, pues, objetivos políticos valiéndose de medios económicos, y para ello cuenta con instituciones e instrumentos jurídicos atípicos en una organización internacional. [10]

Es conveniente quizá traer a colación el primer proyecto de Constitución Europea de 1953. Tras la firma del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, se abrió un proceso constituyente, que habría de preceder a la creación de una Comunidad Política y una Comunidad de Defensa Europeas. Ese proceso constituyente se encaminaba a añadir a los medios económicos de la Comunidad del Carbón y del Acero medios específicamente políticos. Una asamblea constituyente elaboró un proyecto de Constitución. El proceso quedó en vía muerta tras la tormentosa sesión de la Asamblea Nacional Francesa en la que gaullistas y comunistas lograron una mayoría de rechazo a la Comunidad de Defensa. La consecuencia de todo ello no fue el abandono de los objetivos políticos del proceso de integración europea, sino el reforzamiento de la convicción de que era necesario crear las precondiciones necesarias mediante la ampliación de los medios económicos del proceso de integración europea. De ahí la creación de la Comunidad Europea y de la Comunidad de la Energía Atómica de 1957, que corregían y ampliaban el método de integración propio del Tratado de París de 1951.

En segundo lugar, esa tensión entre forma y sustancia ha ido resolviéndose a favor de la sustancia. La unión cada vez más estrecha se ha sustentado en la politización de la Unión Europea, fruto de dos procesos que se han reforzado mutuamente. De una parte, los Estados Miembros mostraron una voluntad política común de ejecutar los objetivos fijados por los Tratados fundacionales, y ulteriormente, de fijar nuevos objetivos y competencias a la Unión (el mercado único, la unión económica y monetaria, así como la asignación de competencias en medio ambiente, política social y de empleo, justicia e interior, e incluso seguridad y defensa). La historia de la integración europea está llena de crisis y acuerdos imperfectos, pero pese a la espectacularidad de tales episodios, la existencia de una voluntad de realizar la unión cada vez más estrecha es difícilmente discutible. Incluso si pueda concluirse que, una vez llegados a un cierto punto del proceso, la causa última de esa voluntad sea la inercia o la imposibilidad de dar marcha atrás en el proceso. De otra parte, la ejecución del programa original  y de los fijados en las sucesivas reformas de los Tratados requirió la consolidación de las instituciones comunitarias, y de los instrumentos jurídicos a su disposición. En buena medida, los procesos concretos de integración fueron procesos de descubrimiento de los medios concretos necesarios para realizar los objetivos comunes. Los politólogos (al menos algunos) hacen referencia a estos procesos como “spill-overs”. [11] Cada paso concreto en la ejecución del programa pone de relieve la necesidad de adoptar decisiones o dotarse de instrumentos no previstos originalmente. Si para que la mancha de aceite se extienda basta con volcar la botella que lo contiene, para que la integración europea se consolide y amplíe, basta con poner manos a la obra de ejecutar los objetivos comunes. La competencia en pie de igualdad entre productores europeos requiere obviamente eliminar los aranceles aduaneros, las restricciones cuantitativas a la importación y los impuestos indirectos que discriminen a los productos importados. Pero, puestas manos a la obra, observaremos que los estados pueden seguir distorsionando la competencia a través del Impuesto de Sociedades, o a través de regulaciones nacionales que aparentemente se encaminan a regular el comercio y la distribución de productos. Si queremos lograr un mercado común, entonces no podremos sino extender la acción de las instituciones y de las normas comunitarias a estas otras cuestiones. Pero si lo hacemos, resultará cada vez más obvio que la integración económica exige adoptar decisiones neta y claramente políticas, como lo es la fijación de las bases y tipos del Impuesto de Sociedades, o la regulación básica del comercio, de las condiciones de trabajo, etcétera.

En tercer lugar, la politización tiene como consecuencia un proceso de legalización del derecho comunitario. Como ya se indicó, la caracterización de las Comunidades Europeas como organizaciones internacionales clásicas se corresponde con la consideración de sus Tratados fundacionales como tratados internacionales, escritos de conformidad con la plantilla del derecho internacional. Si eso es así, las normas que, de conformidad con los propios Tratados, pueden ser elaboradas por las instituciones comunitarias, básicamente reglamentos y directivas, habrán de ser vistos tal y como indican sus propios nombres, es decir, como normas de valor jurídico similar a los reglamentos nacionales. La concepción subyacente sería que los Estados Miembros ceden el ejercicio de competencias ejecutivas a órganos que no forman parte de su administración nacional, sino de una administración común a varios estados miembros, lo que hoy denominaríamos quizá como agencias internacionales. Y sin embargo, en línea con lo indicado en el primer apartado de esta sección, los Tratados asignan a los reglamentos y directivas tareas que son propias del ámbito reservado a las leyes nacionales, tal y como la fijación de las bases y tipos de impuestos (señaladamente los aranceles aduaneros). A medida que se ejecute el programa contenido en los Tratados fundacionales, los reglamentos y directivas se irán convirtiendo en normas sustancialmente legales, al ser aprobadas por el Consejo, y al ser refrendados (y reforzadas) tales características por el Tribunal de Justicia. Al tiempo que se improvisan y consolidan procedimientos específicos para la elaboración de normas reglamentarias, que se denominarán púdicamente como reglamentos y directivas marco, y se elaboran mediante la delegación de poder normativo a la Comisión asesorada o controlada por comités formados por representantes de los Estados Miembros. [12]

En cuarto lugar, los procesos de politización de las Comunidades y de legalización de los instrumentos jurídicos propios del derecho comunitario refuerzan, a la vez que resultan, del proceso de constitucionalización del derecho comunitario. La voluntad política de integración y la legalización de reglamentos y directivas presupone una lectura en clave constitucional de los Tratados fundacionales. O dicho de otro modo, la tensión entre forma y sustancia se resuelve interpretando los tratados fundacionales como si fueran las normas fundamentales de la Comunidad Europea. En ese marco, y sólo en ese marco, es posible explicar el papel que ha desempeñado el Tribunal de Justicia en la explicitación de la constitución de la Unión Europea. En ausencia de proceso y sujeto constituyente, el Tribunal ancla la Constitución Europea a las tradiciones constitucionales comunes de los Estados Miembros, o lo que es lo mismo, a las normas fundamentales de entre las constitucionales que son comunes a los Estados Miembros, al tiempo que asigna valor constituyente a los Tratados fundacionales, que habrían explicitado o detallado esas tradiciones constitucionales comunes en el contexto específico de la integración económica con fines políticos. En ausencia de documento constitucional formal, el Tribunal se ocupa de determinar qué normas de entre las contenidas en los Tratados tienen valor y rango constitucional (pues no todas lo tendrán), al tiempo que completa el parámetro de constitucionalidad con normas provenientes de las tradiciones constitucionales comunes. Sobre esa base, se afirma como explicitador de la constitución estructural (efecto directo de las disposiciones de los Tratados, primacía del derecho comunitario sobre el derecho nacional) y sustancial (protección de los derechos fundamentales) de la Unión. Y de paso, el Tribunal se erige en garante de la constitucionalidad europea, y por tanto, en vigía tanto del “legislador” europeo como del legislador nacional. El Tribunal es, pues, agente decisivo del proceso de constitucionalización. Pero no es su agente principal. Si el Tribunal se convierte en intérprete de una voluntad constituyente implícita es porque los Estados Miembros apoyan e impulsan el proceso de integración al ejecutar los programas de los tres tratados fundacionales; de hecho, las sentencias fundamentales del Tribunal muestran su sensibilidad (que no sumisión) a las señales provenientes del proceso político europeo. A lo que conviene añadir que los Estados refrendan esa interpretación de los Tratados en las sucesivas reformas de los Tratados, y muy especialmente, a partir de 1986. Sustantivamente, se convierten en artículos de los Tratados muchas de las normas constitucionales elaboradas por el Tribunal de Justicia, al tiempo que se ahonda en la politización de la Unión y en la legalización de sus normas. Procesalmente, se trasforma el propio proceso de reforma de los Tratados, que recuerda vez menos a una conferencia diplomática, y por el contrario se asemeja cada vez más a un proceso constituyente. Desde el Acta Única al Tratado de Niza se puede observar una paulatina transformación, que tiene como resultado que puedan distinguirse de forma cada vez más nítida la compleja estructura propia de un proceso constituyente: la señalización expresa de un proceso de reforma de calado constitucional, una primera fase de discusión abierta en la sociedad civil, la elaboración de una propuesta concreta por parte de los representantes de los ciudadanos, una segunda fase de discusión, referida al proyecto concreto, y la fase de decisión, que se corresponde con la ratificación.

De hecho, la reivindicación de un proceso constituyente, abandonada tras el fracaso de 1953, fue cobrando fuerza desde finales de los años setenta. La elección de los miembros del Parlamento Europeo por sufragio universal en 1979 condujo a la elaboración del proyecto Spinelli de Constitución Europea. Con menor convencimiento, el Parlamento Europeo aprobó un nuevo proyecto en 1994. Al tiempo que la causa constituyente se convirtió en prioridad de algunos gobiernos y parlamentos nacionales. [13]

Estos cuatro factores nos permiten concluir que las Comunidades Europeas se convirtieron en una comunidad política basada en normas constitucionales al haberse resuelto la tensión entre la forma internacional y la sustancia constitucional de los Tratados fundacionales a favor de esta última. Que ése haya sido el resultado histórico del proceso de integración es algo que sólo puede explicarse considerando la progresiva politización de las Comunidades Europeas, la legalización de sus instrumentos jurídicos, y, finalmente, la lectura constitucional de los Tratados.

III. De la constitución material a la constitución formal democrática

La segunda pregunta que hemos de plantearnos deriva de forma casi inmediata de la respuesta a la primera. Si la Unión Europea es ya una comunidad política basada en una constitución, ¿qué sentido tiene abrir un proceso constituyente? ¿Qué añade el Tratado Constitucional que no tuviera ya la constitución (material) de la Unión Europea?

La respuesta es relativamente obvia. La Unión Europea está hoy basada en una constitución. Se trata, sin embargo, de una constitución en un cierto sentido, más específicamente, y tal y como ya adelanté, de una constitución material. Ello quiere simplemente decir que el ordenamiento jurídico comunitario es autónomo, o lo que es lo mismo, cuenta con normas que establecen los derechos de aquellos que están sujetos a ese ordenamiento, cuenta con normas que crean y organizan las instituciones comunitarias, y todas esas normas y sus efectos son establecidas de forma independiente por los órganos decisorios de la Unión. Ello no quiere decir que la Unión cuente con una constitución en el sentido que denominamos constitución a la española, italiana, alemana o checa. En primer lugar, porque no existe un documento o conjunto de documentos que sean denominados de forma exclusiva como constitución. Los Tratados son sólo en un sentido muy impreciso la Constitución de la Unión Europea, pues no todas las normas constitucionales están incluidas en los Tratados (ni siquiera tras sus sucesivas reformas), ni todas las normas de los Tratados tienen el rango y la dignidad constitucionales. La Unión, por decirlo brevemente, carece de una constitución en sentido formal (aunque desde la proclamación solemne de la Carta pueda afirmarse que cuenta con una parte de constitución formal). En segundo lugar, porque las normas que tienen rango y dignidad constitucionales no han sido elaboradas en un proceso explícitamente constitucional, en el que se haya establecido una voluntad general de los ciudadanos a favor de las normas constitucionales. En frase ya famosa, Europa se ha constitucionalizado sin un proceso constituyente. En realidad, éste es el verdadero origen del famoso ‘déficit democrático de la Unión’, que es en realidad una combinación de varios superávits y varios déficits. En cualquier caso, la Unión Europea carece de una constitución de la que los ciudadanos europeos puedan reconocerse como autores. A medida que el derecho constitucional de la Unión se consolida y se hace cada vez más explícito, este déficit no hace sino aumentar. Pues la legitimidad democrática derivada del anclaje de la constitución material de la Unión a las tradiciones constitucionales comunes se debilita. A medida que esas tradiciones constitucionales se especifican en detalle en el contexto del proceso de integración, a medida que se resuelven tensiones y conflictos entre ellas, más necesaria se hace el apoyo de esas normas en la voluntad general de los ciudadanos europeos. [14]

La conclusión ha de ser, pues, que la progresiva afirmación de la condición materialmente constitucional de la Unión Europea pone de relieve que Europa carece de una constitución democráticamente elaborada, reflejada en un texto constitucional cuya autoría los ciudadanos europeos puedan considerar como propia. Al tiempo que la simultánea presencia de una constitución material en ausencia de una constitución democrática reflejada en un texto formalmente constitucional nos permite aventurar que la escritura de una Constitución Europea será, ante todo, un proceso reconstituyente, más que un proceso constituyente. [15]

El proceso de escritura de la Constitución Europea estará necesariamente condicionado por partida doble. En primer lugar, en la medida en la que se trata de la constitución de un proceso de integración de ordenamientos jurídicos ya constitucionalizados, cuyas constituciones nacionales son fundamento del propio proceso de integración, el proceso constituyente habrá de ser visto como un proceso en el que se expliciten y concreten las tradiciones constitucionales comunes en el proceso de integración. Dicho de otro modo, habrá de ser un proceso condicionado por los principios y valores de las tradiciones constitucionales comunes, y no un proceso de determinación libre de cuáles sean esos principios y valores comunes. En segundo lugar, en la medida en la que se trata de formalizar y democratizar una constitución materialmente ya existente, será inevitable que se consideren a las normas de la constitución material de la Unión Europea como fuente primaria de inspiración en el propio proceso de escritura de la constitución, en tanto que fruto del proceso de evolución del derecho comunitario. Lo que no implica que no puedan introducirse multitud de cambios, pero tales cambios lo serán por referencia a la experiencia derivada del funcionamiento de las normas constitucionales materiales.

IV. El Proceso de Laeken

El proceso constituyente de Laeken sólo puede comprenderse si partimos de la constitucionalización material de la Unión Europea, fruto de un proceso de evolución de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, sin que medie un proceso formal y democrático de escritura de la Constitución.

El contraste entre constitución material y democrática aumenta las fuerzas de los que reivindican un proceso constituyente de la Unión Europea en la estela de los proyectos de 1953, 1984 y 1994. El discurso de Joschka Fischer en la Universidad Humboldt de Berlín de mayo de 2000 articula de forma eficaz y sintética los argumentos en favor de la apertura de un proceso constituyente. Fischer diagnostica que “los ciudadanos europeos se muestran crecientemente descontentos con la Unión, pero no por su escepticismo sobre la idea o el ideal de la integración europea, sino por la falta de debilidad de muchas de sus políticas, y sobre todo, dada la débil legitimación democrática de las instituciones y políticas de la Unión” y prescribe como solución “la redacción y aprobación de una auténtica constitución, de una constitución democrática” que contribuirá a recuperar la confianza de los ciudadanos europeos. La Constitución se afirma, pues, como necesaria para reforzar la legitimidad democrática y la eficiencia de la Unión, cuestiones ambas interrelacionadas.

La llamada constituyente se verá facilitada y reforzada por el ‘descubrimiento’ de un proceso de hechura constituyente a finales de ese mismo año. Al tiempo que la Conferencia Intergubernamental de 2000 se cierra con el éxito más parecido a un fracaso de la historia de la integración europea (la Declaración 23 anexa al Tratado de Niza reconoce implícitamente que tras dos CIGs, la estructura institucional de la Unión aún no es la adecuada democráticamente, ni está en condiciones de ser eficaz tras la ampliación al Este, al considerar necesario debatir la división de competencias, el estatuto de la Carta de Derechos Fundamentales, la simplificación de los Tratados, y el papel de los Parlamentos Nacionales en el procedimiento legislativo).), las instituciones de la Unión proclaman  solemnemente la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, elaborada por un órgano compuesto por parlamentarios europeos, parlamentarios nacionales, representantes de los jefes de Gobierno y representantes de las instituciones europeas. En las fechas inmediatamente posteriores a la larga noche nizarda de diciembre de 2000 políticos, analistas y ciudadanos destacan la complejidad, opacidad e ineficacia de la CIG con la aparente sencillez, transparencia y eficacia de la Convención. No se tardará en sugerir que el proceso de reforma post-Niza sólo podrá ser eficaz si el proceso de toma de decisiones incorpora de un modo u otro el proceso convencional.

La Presidencia Belga del Consejo prepara aún antes de comenzar su turno en la segunda mitad de 2001 una Declaración que señale de forma oficial la apertura de un proceso constituyente. El Primer Ministro Verhofstadt se rodea de un grupo de asesores entre los que se encuentran los que serán vicepresidentes de la Convención, Amato y Dehanne, que preparan el borrador de lo que aprobará en Diciembre de ese año como Declaración sobre el Futuro de Europa, también conocida por referencia a la ciudad belga donde se celebró el correspondiente Consejo Europeo.

La Declaración establece un mandato constitucional sustantivo y procesal, pero sin mencionar el término constitución, ni precisar la naturaleza del proceso de reforma.

Sustantivamente, la Declaración desarrolla de forma precisa, en ocasiones prolija, las cuatro cuestiones a las que se hacía referencia en la Declaración 23 aneja al Tratado de Niza. Es la primera vez en que se plantean explícitamente cuestiones de calado constitucional, al tiempo que se menciona expresamente la palabra constitución (la Declaración contiene un apartado cuyo título reza “Una Constitución para los Ciudanos europeos”, y en la que se concluye preguntando si la simplificación y reorganización de los tratados no dará pie, “a largo plazo” a la adopción de un texto constitucional). [16]

Procesalmente, se combinan el método de la CIG con el método convencional mediante el que se elaboró la Carta de Derechos.  Así, la Declaración prevé un proceso estructurado en seis fases:

• “Debates” en los Estados Miembros, que comenzarían de forma inmediatamente posterior a la Declaración
• Trabajos preparatorios de la Convención sobre el Futuro de Europa
• Conclusión de los debates nacionales (que se extenderían aparentemente hasta la apertura de la CIG)
• Conferencia Intergubernamental
• Debates Nacionales sobre el proyecto de Tratado
• Ratificación nacional del proyecto de Tratado

No cabe duda de que la Convención sobre el Futuro de Europa es la principal novedad del proceso de Laeken, lo que explica que concentre la atención de los analistas desde un principio. Pero es importante destacar que la Declaración de Laeken no caracteriza a la Convención como una asamblea constituyente, sino como una institución auxiliar de la Conferencia Intergubernamental, en posición formalmente de igualdad con los debates nacionales. La Declaración se limita a pedir a la Convención que debata y que considere en profundidad las cuestiones; se le pide que elabore un documento en el que se mencionen las alternativas posibles, y sólo eventualmente se indique si una de las soluciones se considera como la adecuada de forma consensuada. Sin embargo, también es cierto que al convocar a un órgano compuesto mayoritariamente por parlamentarios, sin excluir la posibilidad de que el resultado de sus trabajos fuera un proyecto de Constitución, la Declaración de Laeken dejaba la puerta abierta a una interpretación constituyente del mandato de la Convención.

Pese a los esfuerzos que las presidencias sueca, belga y española manifestaron realizar para fomentar los debates nacionales sobre el futuro de Europa, lo cierto es que la intensidad de tales debates fue escasa. Puede por ello concluirse que la señalización de un momento constitucional se produjo en ausencia de una movilización política de la ciudadanía europea. Las diversas encuestas y estudios de opinión reflejan de manera consistente que los ciudadanos europeos eran (son) partidarios la idea de dotar a Europa de una constitución, pero desconocían (desconocen) el proceso de Laeken o tenían (tienen) dificultades para relacionar tal proceso con la escritura de la Constitución Europea.   

La Convención inició sus trabajos a finales de febrero de 2002 en un contexto marcado por la ya referida falta de movilización política, e incluso de falta de curiosidad por sus trabajos.

Sea como fuere, los convencionales de Laeken tuvieron muy presente el precedente de la Convención de la Carta, y una mayoría de sus miembros apoyó la decisión estratégica del Praesidium de trabajar como si su objetivo fuera elaborar un proyecto único de Constitución Europea. Con el paso del tiempo, los más escépticos abandonaron su actitud de despreocupación por el sentido de los trabajos, y comenzaron a considerar de qué forma y manera podían influir sobre el resultado de los trabajos. Un buen ejemplo de ello es el desembarco de varios ministros de Asuntos Exteriores como representantes nacionales en la Convención. Por ello, cabe afirmar que la Convención aprovechó la flexibilidad del mandato de la Declaración de Laeken para redefinir constitucionalmente su mandato.

Procesalmente, la Convención se caracterizó por la transparencia de sus trabajos, que fue completa en lo que se refiere a las sesiones plenarias y a la publicidad de los documentos enviados por los convencionales, considerable pero incompleta en lo que se refiere a los debates y discusiones de los doce grupos de trabajo y los tres círculos de discusión especializados que prepararon informes sobre cuestiones específicas (no todas las reuniones de los grupos se realizaron en público, y de las reuniones celebradas a puerta cerrada sólo se hizo público un resumen elaborado por el “chairman” del Grupo, púdicamente celador de la identidad de los convencionales), y nula en lo que se refiere a las reuniones del Praesidium (lo que no dejó de generar un cierto mercado para los diarios de los miembros del mismo, o de los periodistas efectiva o presuntamente en el secreto de las cosas).

El estilo de las discusiones y debates fue marcadamente distinto al característico de las Conferencias Intergubernamentales. La publicidad de los trabajos exigió un esfuerzo argumentativo, de puesta en evidencia de las razones públicas a favor de una u otra posición. Lo que no permite excluir, pero al menos si filtrar y condicionar, los motivos más espúreos. Por decirlo en términos a la moda, la Convención no sólo decidió deliberativamente, sino que algunas de sus propuestas fueron fruto de la negociación. Lo que la publicidad cambió es la naturaleza de esas negociaciones, que estuvieron basadas en la existencia de razones en defensa de una posición, incluso si esas razones no eran plenamente compartidas o aceptadas por todos. 

Los grupos de trabajo realizaron una labor fundamental de preparación de soluciones sustantivas en ámbitos específicos, al tiempo que el Praesidium presentó progresivamente propuestas del articulado del texto, desde el famoso “esqueleto” giscardiano a las propuestas específicas relativas a los distintos Títulos de la Primera Parte.

Con las inevitables crisis y situaciones de bloqueo, la Convención avanzó en sus trabajos, y logró alcanzar amplías mayorías a favor de una constitución estructurada en cuatro partes, tres de ellas (I, II y IV) de naturaleza y rango constitucional (la segunda reproduce la Carta de Derechos Fundamentales) indudables, la tercera con un rango formalmente idéntico a las restantes, pero que eventualmente habrá de ser considerada como no constitucional.

Tras la conclusión de los trabajos de la Convención en julio, los Estados Miembros decidieron de forma casi unánime adelantar el comienzo de los trabajos de la Conferencia Intergubernamental, con el objetivo declarado de firmar el Tratado Constitucional en Diciembre de 2003. Esta decisión se reveló notablemente desafortunada por un triple motivo. En primer lugar, se desaprovechó una ocasión única de fomentar un debate sincronizado en toda Europa. El proyecto de la Convención podría haber servido como agenda común, asegurando que los argumentos pudieran saltar fronteras y de ese modo aumentar la conciencia de la común identidad europea. En segundo lugar, porque si se hubieran producido debates nacionales en ese momento, hubiera sido posible que los ciudadanos europeos perfilaran las prioridades de los representantes nacionales en la CIG, y de ese modo, influyeran de manera más inmediata en el texto del Tratado Constitucional. En tercer lugar, la prisa se convirtió en pausa por el cúmulo de razones que llevaron al fracaso del Consejo Europeo de Bruselas de Diciembre de 2003. Cúmulo en el que sólo existe unanimidad a la hora de destacar la impericia, negligente o voluntaria, de la Presidencia Italiana en la preparación de la reunión y en el manejo de la misma. La CIG sólo llegó a un acuerdo en Junio de 2004, bajo la Presidencia Irlandesa.

Amén de múltiples cuestiones puntuales de causalidad y responsabilidad que no me corresponden analizar aquí, hay una cuestión relevante desde la perspectiva constitucional que sí es pertinente considerar, que no es otra que la influencia de la Convención sobre la CIG. Dicho de otro modo, si la Convención es la gran novedad del proceso de Laeken, y si la misma se consideraba al inicio del proceso como solución a los males de los procesos de revisión del derecho comunitario, cabe que nos preguntemos sobre su influencia efectiva sobre el proyecto de Tratado, cabe que nos interroguemos sobre la medida en la que facilitó y mejoró el resultado final.

La Convención no logró transformarse en Asamblea Constituyente, pese a que destacados miembros de la Convención, e incluso de su Presidium, albergaron alguna esperanza tras el fin de sus trabajos de que la CIG se limitará a adoptar el texto propuesto por la Convención. Basta contrastar el texto propuesto por la Convención y el texto aprobado por la CIG para observar que se han introducido muchos cambios, y no sólo la molesta renumeración de los artículos. Algunos de estos cambios son de considerable trascendencia, como lo es la eliminación del artículo que atribuía competencia legislativa del Consejo en exclusiva al Consejo Legislativo y de Asuntos Generales, o la introducción de un segundo procedimiento de revisión simplificado del Tratado Constitucional, aplicable al Título III de la Parte III.

Lo que la Convención sí logró es que la estructura fundamental de su propuesta haya sido aceptada. Cabe, no obstante, dudar de si eso fue posible gracias a la auto-censura, por así decirlo, practicada por la Convención, y especialmente por su Praesidium, que adaptó sus propuestas a las expectativas de los gobiernos nacionales.

Pero más allá de cuestiones sustantivas, es probable que la mayor influencia de la Convención se haya verificado en los dos modos siguientes. En primer lugar, el precedente de un acuerdo sobre un texto hacía difícilmente concebible un fracaso definitivo de la Conferencia Intergubernamental. Entre otras razones porque un nuevo fracaso habría dado aún más la razón a los defensores de una constitucionalización plena del proceso de reforma de los Tratados. En segundo lugar, el estilo argumentativo de los trabajos de la Convención transformó la naturaleza de los debates de la CIG, pese a que los mismos siguieron realizándose a puerta cerrada. Los representantes nacionales se vieron vinculados por las posiciones y los argumentos afirmados en las discusiones públicas, al tiempo que tendieron a justificar argumentativamente sus posiciones al dar cuenta a sus nacionales de las posiciones defendidas en el seno de la CIG (fueran o no convincentes esas razones, lo que ya no era suficiente era la mera invocación del interés nacional).

V. Escenarios de Futuro (Especulación no Futurológica)

Si el Tratado Constitucional es ratificado por todos y cada uno de los Estados Miembros, se convertirá en la norma básica del ordenamiento jurídico comunitario, y sus menos de quinientas páginas sustituirán las más de mil en las que se contienen los Tratados fundacionales, de reforma y de adhesión de los Estados, junto con sus protocolos y declaraciones.

Pero cabe preguntarse qué sucederá en el caso de que el Tratado Constitucional no sea ratificado por todos los Estados Miembros. La respuesta jurídica es a primera vista simple, aunque se complique una vez que consideramos la Declaración 30 relativa a la ratificación del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa.

En tanto que la Constitución Europea sigue siendo formalmente un Tratado internacional, tiene la forma de un Tratado internacional, su entrada en vigor está condicionada a la ratificación de todos y cada uno de los Estados Miembros (a la misma condición se sujeta cualquier revisión del mismo, tanto la ordinaria ex IV-443, como las simplificadas (IV-444 y IV-445). Ello parecería indicar que en el supuesto de que el Tratado Constitucional no fuera ratificado por uno de los veinticinco estados miembros, el texto se convertiría en un objeto de interés para los historiadores del proceso de integración europea y en fuente de inspiración para eventuales procesos ulteriores de revisión del derecho materialmente constitucional de la Unión, pero no entraría en vigor; y por ello, los Estados seguirían vinculados por el acervo constitucional actual, tal y como ha sido modificado tras la reciente entrada en vigor del Tratado de Niza.

Sin embargo, la naturaleza constituyente del Tratado explica que en la citada Declaración se añada que “La Conferencia hace constar que si, transcurrido un plazo de dos años desde la firma del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, las cuatro quintas partes de los Estados Miembros lo han ratificado y uno o varios Estados Miembros han encontrado dificultades para proceder a dicha ratificación, el Consejo Europeo examinará la cuestión”. El texto reproduce básicamente lo estipulado en el artículo III-443.4 para los procedimientos ordinarios de revisión de los Tratados. La disposición es tan lacónica como misteriosa, por lo que su sentido último sólo podrá determinarse en el caso de que su supuesto de hecho se verifique (lo que estadísticamente no es imposible, sino probable). Sea cual sea el sentido que se le dé al precepto, lo que es obvio es que la norma es superflua y redundante salvo que apunte a la posibilidad de una entrada en vigor del Tratado Constitucional que no exija la ratificación unánime. Dado que los juristas se niegan a considerar las normas como superfluas y redundantes, puede pensarse que el precepto permita la entrada en vigor para aquellos Estados Miembros que aprueben el texto, y la negociación de un estatus específico para los estados restantes, de modo que se preserven las obligaciones mutuas que derivan de los Tratados actualmente en vigor. O lo que es lo mismo, en un estatuto semejante al que mantienen los países miembros del Espacio Económico Europeo, pero con un mayor grado de integración. Ello exigiría un cierto grado de finura y un tanto de imaginación jurídica, pero no es inconcebible que los juristas europeos estén a la altura en tal sentido. Menos probable es que la Declaración 30 se considere como base para la entrada en vigor del Tratado Constitucional en la totalidad de los Estados Miembros, es decir, en una disposición que dé pie a la entrada en vigor y revisión de los Tratados al estilo de una constitución federal. Ello sólo sería posible si mediaran circunstancias excepcionales que reforzaran la identidad común de los europeos. Cuáles pudieran ser tales circunstancias no es en si mismo un ejercicio futurológico, pero su consideración excede el objeto de este artículo.

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