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- La “Asociación
Estratégica” birregional y el interregionalismo.
-
De Río a Guadalajara: los condicionantes
de la “Asociación estratégica” UE-ALC.
- Regionalismo vs. multilateralismo:
las negociaciones de la OMC y la cuestión agraria en
las relaciones UE-ALC.
- La ampliación: cambios en las prioridades
de política exterior de la UE.
- La nueva agenda de seguridad y el antiterrorismo
en las relaciones UE-ALC.
- La agenda política de Guadalajara: un
compromiso con el multilateralismo.
- Perspectivas para las negociaciones comerciales
y los acuerdos de asociación.
- Conclusiones y perspectivas: hacia Viena
2006.
- Referencias bibliográficas
La “Asociación Estratégica” birregional
y el interregionalismo
La aparición de la “Asociación Estratégica”
en la I Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno Unión
Europea-América Latina y el Caribe (Río de Janeiro,
junio de 1999) inició una nueva etapa en las relaciones
birregionales. En los treinta años de relaciones institucionalizadas
que preceden esa Cumbre, se había tejido una tupida
red de vínculos políticos y económicos y de carácter
transnacional, protagonizados por actores gubernamentales
y no gubernamentales. Esas relaciones son el reflejo
de valores e identidades compartidos —no en vano América
Latina es considerada, en palabras de Alain Rouquié,
el “extremo occidente”—, pero también expresan intereses
comunes ante el escenario político y de seguridad de
la posguerra fría, y las dinámicas de globalización
y regionalización que lo han caracterizado.
Ante esos desafíos, tanto la Unión Europea (UE) como
América Latina y el Caribe (ALC) han optado por estrategias
regionalistas, como muestran los rápidos avances de
los procesos de integración de los noventa. Por ello,
se han intensificado las relaciones entre grupos regionales,
frente a la tradicional relación bilateral entre Estados,
y se han ido estableciendo distintos mecanismos de diálogo
político y cooperación regional y subregional, no siempre
coincidentes, en los que participan actores gubernamentales,
parlamentarios y de la sociedad civil, así como instituciones
regionales. En ese contexto se insertan las Cumbres
de Jefes de Estado y de Gobierno UE-ALC, iniciadas en
1999; las reuniones ministeriales entre la UE y distintos
grupos subregionales, iniciadas en 1984 con el “diálogo
de San José”; las conferencias entre el Parlamento Europeo
y el Parlatino, que comienzan en 1974; o los nuevos
foros de diálogo birregional de la sociedad civil. En
ese marco “interregionalista”, la agenda se ha ampliado.
Durante más de veinte años, las
relaciones UE-ALC respondieron a motivaciones políticas
como el respaldo a los procesos de democratización,
y la solidaridad con partidos, movimientos populares
y organizaciones insurgentes en el marco del “ciclo
autoritario” de los setenta, y el conflicto centroamericano
de los ochenta, que también fue objeto de la atención
europea por razones geopolíticas y de seguridad. En
los años noventa, por el contrario, las motivaciones
principales han sido económicas, y en especial, cuestiones
como el acceso a los mercados o los regímenes que regulan
los flujos de inversión. Por otra parte, además de las cuestiones internas
o bilaterales, el diálogo político y la cooperación
se ha extendido a la concertación de las políticas exteriores
y la definición de posiciones comunes en los foros internacionales.
Desde
1999, la “Asociación Estratégica” UE-ALC constituye
la particular formalización del “interregionalismo”
en las relaciones entre la UE y ALC, pero también responde
a un fenómeno de mayor alcance. Como señala Haenggi
(2000:14), el interregionalismo puede entenderse como
respuesta a la necesidad de gestionar, más allá del
marco del Estado-nación, la cada vez más compleja interdependencia
derivada de la globalización y la regionalización. Al
igual que la formación de bloques o grupos regionales,
el interregionalismo expresa la tendencia a establecer
un sistema global de gobernación “multinivel” en el
que interactúan Estados, instituciones regionales, organizaciones
internacionales, empresas y actores de la sociedad civil,
a través de canales múltiples, incluyendo marcos de
concertación de políticas, como la propia “Asociación
Estratégica” UE-ALC (Sanahuja 2004a: 81-85).
[^
SUBIR]
De Río a Guadalajara: los
condicionantes de la “Asociación estratégica” UE-ALC
En cualquier caso, la configuración institucional de la “Asociación
Estratégica” UE-ALC y su eficacia como estrategia para
mejorar la inserción en el sistema internacional, depende
de factores que pueden ser ordenados en tres niveles:
nacionales, regionales, y globales, que están interrelacionados
entre sí, pero que es importante deslindar:
-
Factores domésticos, impuestos por estructuras
internas de los Estados. A modo de ejemplo, cabe recordar
que los márgenes de la negociación comercial entre la
UE y ALC a menudo están definidos de antemano por factores
como la influencia política de los sectores afectados
por las concesiones realizadas.
-
Alcance del regionalismo: las características
y el avance de los respectivos procesos de concertación
e integración regional, que y expresan la voluntad y
son origen de capacidades para la acción exterior común,
también explican la pauta de relación entre la UE y
ALC. Según Grabendorff (2004: 101), la Asociación Estratégica
es “la expresión de la política exterior de dos
sistemas de integración regional”, por lo que está condicionada,
en lo que respecta a la UE, por su paulatina conformación como actor internacional,
lo que también contribuye a la “europeización” de las
políticas de los Estados miembros. Respecto a Latinoamérica,
los procesos de concertación e integración de los años
noventa también promueven una incipiente “regionalización”
de su políticas exteriores.
-
La agenda de la seguridad y la economía política
global: las dinámicas de cooperación y competencia
de la “Tríada”, las tres grandes áreas que presiden
la globalización—Europa ampliada, Asia-Pacífico y Norteamérica—,
definen el espacio de actuación del interregionalismo
en el ámbito económico. En materia de seguridad, dicho
espacio está condicionado por los alineamientos estratégicos
—en este caso a través de la OTAN y de la OEA, y los
equilibrios de poder del sistema internacional, que
afectan a la autonomía relativa de las políticas de
seguridad y defensa.
Teniendo
en cuenta lo anterior, hay que recordar los importantes
cambios que ha experimentado el escenario internacional
en el periodo de gestación y en los cinco primeros años
de andadura de la “Asociación Estratégica” (1999-2004)
para explicar los éxitos y las limitaciones de ese proyecto.
.
La segunda mitad de los noventa fue un periodo particularmente
favorable para el desarrollo de estrategias interregionalistas,
lo que explica la intensificación de las relaciones
UE-ALC, y la propia convocatoria de la Cumbre de Río
de Janeiro en 1999. En ese periodo, el fin de la guerra
fría ponía en primer término la competencia “geoconómica”
por el control de los mercados, lo que añadía atractivo
a la integración regional. La ampliación de la UE, con
sus desafíos institucionales y sus exigencias de atención
al este y al centro de Europa, aún quedaba lejos. Finalmente,
se logró cerrar la “Ronda Uruguay” del Acuerdo General
de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). Con ello,
se definía un escenario previsible de liberalización
comercial, y se reducía el coste de la apertura a regiones
“no asociadas” a la UE, como América Latina.
Los avances registrados en la integración en ambas regiones,
y el lanzamiento de una nueva política de la UE hacia
América Latina, aprobada por el Consejo de la UE en
octubre de 1994, también han sido elementos clave de
ese periodo. Esa estrategia pretendía establecer una
“asociación” basada en los acuerdos “de tercera generación”
ya existentes, y en nuevos acuerdos “de cuarta generación”
con los mercados emergentes de América Latina, que se
firman en 1995 (Mercosur), 1996 (Chile), y 1997 (México).
Estos últimos incluían diálogo político orientado al
fomento de la democracia y los derechos humanos; programas
de “cooperación económica avanzada” que reflejaran el
mayor avance relativo de estas economías; y como novedad,
un compromiso genérico, sin fechas concretas, para establecer
áreas de libre comercio. En esa nueva política la UE
reconocía explícitamente que se pretendía dar una respuesta
estratégica a la iniciativa estadounidense del Área
de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y el Tratado
de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), pues
la integración con Estados Unidos daría lugar a un efecto
“desviación de comercio” dañino para la posición de
mercado de la UE en los países que, como México, se
integraran en ese esquema hemisférico.
Como
se señaló, esas circunstancias favorables ya no estaba
presentes cuando la Cumbre de Río oficializa la estrategia
interregionalista. Tres factores, en particular, marcan
el cambio de escenario: la nueva ronda de negociaciones
de la OMC, la ampliación de la UE, y la primacía que
han adquirido las cuestiones de seguridad y el antiterrorismo
tras los atentados del 11 de septiembre de 2001. A continuación
se examinarán cada uno de ellos.
[^
SUBIR]
Regionalismo vs. multilateralismo:
las negociaciones de la OMC y la cuestión agraria en
las relaciones UE-ALC
En 1999 tanto la UE como Estados Unidos ya se habían decantado
por el inicio de una nueva “ronda” de negociaciones
comerciales de la OMC. En la práctica, esta apuesta
multilateral suponía subordinar las negociaciones comerciales
con América Latina a lo acordado en la OMC. De hecho,
desde 1999 las estrategias interregionalistas ¾sea el proceso del ALCA o el Acuerdo
UE-Mercosur¾
han estado condicionadas por los avances y retrocesos
de la “ronda de Doha” de esa organización, y estos,
por la evolución de la negociación agrícola, que se
ha mostrado muy difícil. Esa opción multilateral se
relaciona con el “ciclo político” comunitario, pues
debe mucho a la Comisión Prodi (1999-2004), que tomó
posesión sólo tres meses después de la Cumbre de Río,
y que ha mostrado menos interés en América Latina que
las anteriores Comisiones Delors y Santer.
La preferencia por el marco de la OMC no ha impedido que
la UE firme “Acuerdos de Asociación”, que incluyen áreas
de libre comercio, con México (2000) y Chile (2002).
Estos acuerdos, sin embargo, responden a la necesidad
de afianzar la posición de mercado de las empresas de
la UE en el marco de los acuerdos de libre comercio
que esos dos países también han firmado con Estados
Unidos. En contraste, el resto de la región no ha podido
optar a ese tipo de acuerdos, los más avanzados. Con
Mercosur, las negociaciones han sido lentas y difíciles,
debido a la importancia de los productos agrarios “sensibles”
en sus exportaciones. El mandato de negociación se aprobó
cuatro años después de firmarse el Acuerdo UE-Mercosur,
y ha sido necesario “desatascar” la negociación en varias
ocasiones. En la Cumbre de Madrid, la UE reafirmó que
las negociaciones con Mercosur seguirían supeditadas
a la finalización de las negociaciones de la OMC. Respecto
a los países andinos y centroamericanos, en 2003 se
firmaron nuevos acuerdos que no contemplan futuras áreas
de libre comercio. En la práctica, son muy similares
a los acuerdos “de tercera generación” a los que sustituían,
y quedaban lejos de la aspiraciones de ambos grupos
regionales de un “verdadero” acuerdo de asociación.
Ambos fueron objeto de duras críticas por parte del
Parlamento Europeo (2004a y 2004b), en la medida que
expresan las limitaciones de la política de la UE hacia
América Latina. Las exportaciones de ambos grupos siguieron
sometidas al régimen preferencial no recíproco del “SPG-drogas”,
pero ese sistema ha sido objeto de una demanda en la
OMC iniciada por India, tras la desafortunada decisión
de incluir a Pakistán dentro de ese esquema preferencial
como contraprestación por su apoyo en la guerra de Afganistán.
Tras la resolución del proceso de apelación en 2004,
la validez como instrumento preferencial está en cuestión,
ya que la OMC ha estipulado que cualquier país afectado
por cultivos de drogas ilícitas podrá acogerse a sus
beneficios.
La opción multilateralista, sin embargo, está en entredicho
tras el fracaso de la V Conferencia ministerial de la
OMC en Cancún, en la que la UE y la mayor parte de los
países latinoamericanos, adscritos al “Grupo de los
21”, se encontraron en posiciones enfrentadas debido
a la espinosa cuestión agraria (Sanahuja 2004b). Tras ese fracaso, ya no parece posible cerrar la “Ronda
de Doha” de la OMC con un amplio acuerdo agrícola en
la fecha prevista de finales de 2004. La incertidumbre
respecto al futuro de esa “Ronda” ha obligado a reajustar
las estrategias comerciales de la UE, de Estados Unidos,
y de los países latinoamericanos, y valorar otras opciones
de carácter regional o subregional, como el Área de
Libre Comercio de las Américas (ALCA), o las negociaciones
UE-Mercosur.
En los meses posteriores a Cancún, el comportamiento de los
principales actores en juego se ha caracterizado por
mantener el compromiso con las negociaciones de la OMC,
pero debido a que se retrasa su finalización, desde
2004 las partes deciden impulsar acuerdos con grupos
regionales o países en los que existen mayores intereses.
De hecho, en la reunión ministerial del ALCA, celebrada
en Miami en noviembre de 2003, y en la “Cumbre de las
Américas” de Monterrey, en enero de 2004, se decidió
renunciar a la fórmula inicial —la “extensión al sur”
del TLCAN—, y Estados Unidos optó por promover acuerdos
subregionales con los países afines a su propuesta.
En diciembre de 2003 se firmó el acuerdo con Centroamérica
(CAFTA) y a lo largo de 2004 se lanzaron las negociaciones
con algunos países andinos (Colombia, Ecuador y Perú,
en una iniciativa que aísla a Bolivia y Venezuela),
y con Panamá, dejando al margen a Mercosur.
La UE, por su parte, parece también dispuesta a reactivar
la vía subregional sin abandonar el compromiso con la
OMC. Ello supondría cerrar la negociación con Mercosur
a finales de 2004, según el llamado “Programa de Bruselas”
acordado en noviembre de 2003, abriéndose expectativas
respecto a posibles negociaciones comerciales con los
países andinos y centroamericanos a lo largo de 2004
y 2005.
[^
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La ampliación: cambios en
las prioridades de política exterior de la UE
En segundo lugar hay que mencionar el desafío de la ampliación en 2004, la más ambiciosa de la historia de
la UE, y el proceso de reforma institucional y adopción
de la Constitución Europea. En Guadalajara, América
Latina y el Caribe se han reunido por primera vez con
una UE de 25 miembros, cuyo centro de gravedad ha basculado
hacia Europa central y oriental, y que incluye a 10
nuevos Estados cuya relación e interés por América Latina
es, en el mejor de los casos, muy tenue. En concreto,
el debate en torno a las consecuencias de la ampliación
en las relaciones UE-América Latina ha girado en torno
a estos asuntos:
-
La menor atención destinada a Latinoamérica, ante el
hecho de que las prioridades de estabilidad y seguridad
de la UE ampliada se encuentran en las inestables fronteras
del espacio ex – soviético o en los Balcanes, en tanto
zonas en las que se acumulan arsenales nucleares en
situaciones muy precarias; sistemas políticos con gran
potencial de inestabilidad; flujos migratorios, actividades
ilícitas y actuación de mafias internacionalmente organizadas;
conflictos armados y situaciones de post-conflicto que
obligan a mantener importantes despliegues de tropas
y destinar grandes sumas en ayuda humanitaria y cooperación
al desarrollo. La aprobación en el marco de la PESC
de las Estrategias Comunes del Consejo para Rusia, Ucrania
y el Mediterráneo, y la “Política de vecindad-Europa
ampliada” propuesta por la Comisión, reflejan esas prioridades.
-
Por otra parte, los países de la ampliación no han tenido
políticas latinoamericanas propias, y a partir de posiciones
netamente atlantistas, a menudo tienden a ver los problemas
de la región a través de los lentes de Washington, más
que de Bruselas o Madrid. En la medida que se incorporen
a los órganos y los procesos decisorios de la UE, se
producirá un previsible proceso de “europeización” de
sus percepciones y políticas hacia la región, pero esa
adaptación no será inmediata y podría afectar a los
procesos de concertación birregional en asuntos internacionales.
-
En el plano económico, la ampliación supone un efecto
“desviación de comercio” que afectaría negativamente
a determinados rubros de exportación de América Latina
(productos agrícolas de clima templado, acero, manufacturas
de tecnología intermedia…). No obstante, este efecto,
junto con el mayor flujo de inversiones a estos países,
ya se ha producido en años anteriores en el marco de
los acuerdos preadhesión. Por otra parte, el desafío
que supone la incorporación de países con un importante
sector agrícola, como Polonia, y la transformación de
sus estructuras agrarias, muy atrasadas, afectará a
la definición de la política latinoamericana de estos
países, y reduce los márgenes de negociación de la UE
en el ámbito multilateral y en marcos subregionales.
Se ha señalado que la ampliación puede ser vista por América
Latina como una oportunidad, más que como amenaza. El
mercado ampliado de los 25 puede absorber un mayor volumen
de exportaciones de América Latina, y en tanto miembros
de la UE, los nuevos Estados miembros se convertirán
en donantes de Ayuda Oficial al Desarrollo. El fortalecimiento
de la UE como actor internacional puede contribuir a
diversificar las relaciones exteriores de América Latina,
y ello puede suponer mayores márgenes de autonomía en
su acción exterior. Sin embargo, ello requerirá que
la diplomacia, las empresas y la sociedad civil latinoamericana
se empleen a fondo.
[^
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La nueva agenda de seguridad
y el antiterrorismo en las relaciones UE-ALC
La preeminencia de la seguridad en las relaciones internacionales,
que se ha impuesto con la “guerra global contra el terrorismo”
iniciada tras los atentados del 11-S en Nueva York y
Washington, y su brutal reedición el 11 de marzo de
2004 en Madrid, también ha acelerado la tendencia al
distanciamiento y el desinterés de la UE hacia la región.
Esa “devaluación estratégica” de Latinoamérica
afecta especialmente a los países centroamericanos y
andinos, en los que los intereses económicos son menores.
Las consecuencias de este cambio fueron muy visibles
en la Cumbre de Madrid. La Presidencia española de la
UE, y en especial el Presidente Aznar, presionó para
que la reunión fuera una “cumbre antiterrorista” que
respondía más a sus intereses, que a la agenda birregional,
lo que provocó que el entonces Presidente de Brasil,
Fernando H. Cardoso, rechazara la imposición de la “agenda
del miedo” y la “obsesión por la seguridad” frente a
la “agenda de la esperanza” centrada en los problemas
de la democracia, los derechos humanos, el desarrollo
y la lucha contra la pobreza. Los solemnes compromisos
antiterroristas de esa reunión, como ha señalado Klaveren
(2004: 56), no pueden obviar que en esa materia América
Latina no es prioritaria: está libre de armas de destrucción
masiva, y no se encuentra en la “vecindad”, por lo que
la inestabilidad política derivada de la quiebra del
sistema democrático y de las estructuras sociales no
es una amenaza; tampoco cuenta con “estados fallidos”
en los que pueda anidar el terrorismo, y aparentemente,
no constituye ni una base ni un objetivo prioritario
de la yihad transnacional que representa Al Qaeda.
Los brotes de terrorismo que puedan existir tienen un
marcado carácter local.
Sin embargo, entre 2002 y 2004 la
comunidad internacional se ha enfrentado a la guerra
de Irak, al desastre que ha supuesto la ocupación de
ese país, y al empeoramiento del conflicto en Oriente
Próximo, y contempla con estupor cómo el proyecto hegemónico
que Estados Unidos ha desplegado con el pretexto del
antiterrorismo lo convierte en un factor de inestabilidad
global, al emprender una política que, lejos de ser
la solución frente al terrorismo, se va convirtiendo
en parte del problema.
Hay
que recordar que uno de los objetivos de la Asociación
Estratégica birregional es promover la concertación
de posiciones en foros internacionales, por lo que era
ineludible que todo ello ocupase un lugar central en
la agenda de la cumbre de Guadalajara. Al reunir a los
representantes de 58 Estados, casi todos de definición
occidental, y aliados y socios de Estados Unidos, la
Cumbre constituía una oportunidad para reabrir el debate
sobre la estrategia estadounidense frente al terrorismo
global, tras la conmoción causada por los atentados
del 11 de marzo de 2004 en Madrid, y debatir si el proyecto
unilateral y hegemónico de reordenamiento del sistema
internacional emprendido por Estados Unidos responde
a los intereses generales de Occidente.
Ese debate era importante debido, entre otras razones,
a las divisiones causadas por la guerra de Irak en ambas
regiones. En particular, la división de la UE —la oposición
a la guerra de Francia y Alemania, y el sometimiento
a Washington del Gobierno español—impidió la concertación
birregional de las posiciones sobre el ataque a Irak
en el Consejo de Seguridad, por lo que Chile y México,
ambos opuestos a la guerra, tuvieron que hacer uso de
los cauces bilaterales en su relación con Europa (Jenkins
2003). Esos hechos, empero, mostraron el potencial de
esa relación. Probablemente, Chile y México no hubieran
podido sostener su posición sin el respaldo de países
como Francia y Alemania, y para estos, el respaldo latinoamericano
fue importante para aislar al “trío de las Azores” e
impedir que el Consejo de Seguridad diera cobertura
legal a una guerra ya decidida. Finalmente, las expectativas
de que se pudieran producir avances en la concertación
política birregional aumentaron con el cambio de gobierno
en España, que sacó de escena a Aznar y volvía situar
a España en el papel dinamizador que solía ocupar en
las relaciones UE-América Latina.
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La agenda política de Guadalajara:
un compromiso con el multilateralismo
Estos
antecedentes permiten valorar el principal resultado
de la Cumbre de Guadalajara, que ha sido el compromiso
expreso de los participantes con el multilateralismo
y con los principios de la Carta de las Naciones Unidas.
Aunque esta cuestión hubiera parecido obvia en otros
momentos, tiene una gran trascendencia frente a las
pretensiones de imponer un sistema internacional de
corte hegemónico, en el que la potencia dominante se
abrogaría el derecho a realizar ataques preventivos
unilateralmente determinados, y la seguridad internacional
estaría en manos de coaliciones ad hoc que dejarían
las manos libres al país hegemónico. Frente a estos
designios, la Declaración de Guadalajara afirmó otra
visión del sistema internacional y su regulación, centrada
en el multilateralismo y el papel “central” de Naciones
Unidas, con el compromiso de mejorar su eficacia e impulsar
su reforma.
El consenso en torno a estos puntos fue facilitado por
la ausencia de los miembros europeos del “trío de las
Azores”y de algunos de sus valedores: José María Aznar
había sido derrotado en las elecciones generales de
marzo de 2004 en España. Tampoco asistieron a la reunión
Tony Blair y Silvio Berlusconi, quizás conscientes del
aislamiento al que ha conducido su apoyo a Bush. De
igual forma, la presencia de líderes como el Presidente
de Brasil, “Lula” da Silva, o el recién elegido Presidente
español, José Luis Rodríguez Zapatero, han contribuido
a afirmar ese enfoque multilateralista. Para este último,
Guadalajara también constituía un escenario idóneo para
mostrar que España volvía a asumir el papel que habitualmente
había ocupado en las relaciones entre la UE y América
Latina. Reparando el daño causado por la visita a México
del Presidente Aznar en 2003, Zapatero propuso un mecanismo
de concertación entre los países de ambas regiones integrados
en el Consejo de Seguridad.
Pese
a ser parte de la “nueva Europa” del Secretario de Defensa
de Estados Unidos, Donald Rumsfeld, los países del Este
también se sumaron a ese consenso. Quizás su posición
se ha atemperado y ya no son tan proclives a defender
la política estadounidense ante la debacle iraquí, o
quizás América Latina, al ser un escenario secundario
en su agenda exterior, no merecía un enfrentamiento
intraeuropeo cuando no se había cumplido un mes de la
ampliación. Sea por estas o por otras razones, los nuevos
socios se sumaron a los consensos de la Cumbre. Ello
podría ser interpretado, como hipótesis, como un indicador
de un temprano proceso de “europeización” de sus políticas
hacia América Latina.
En
cierta manera, Guadalajara puso de manifiesto que la
administración Bush se encontraba aislada y se enfrentaba
a una grave crisis de legitimidad. Ahora bien, se puso
especial cuidado para que la Declaración no incluyera
ninguna referencia expresa a Estados Unidos, tanto en
lo referido a la paz y la seguridad internacional, como
en cuestiones en las que las diferencias entre ambas
orillas de Atlántico son bien conocidas, como la Corte
Penal Internacional, las minas antipersona, o el Protocolo
de Kyoto. Tampoco se mencionó a Estados Unidos en el
durísimo párrafo en el que se condenan las torturas
en cárceles iraquíes, ante las que los participantes
se declararon “horrorizados”. De igual manera, Cuba
pidió que la Declaración incluyera una firme condena
a la aplicación unilateral y extraterritorial de leyes
contrarias al derecho internacional, en referencia a
la ley Helms-Burton, pero tras un tenso debate, la Declaración
no incluyó ninguna alusión a este asunto.
La omisión más llamativa en la Declaración
de Guadalajara es el conflicto de Colombia. El Gobierno
de Álvaro Uribe logró que esta cuestión estuviera al
margen del debate y no se mencionara en la declaración
final, aunque ello también ayudó a algunos gobiernos
europeos, deseosos de evitar cualquier enfrentamiento
con Estados Unidos tras la crisis de la relación transatlántica
producida por la guerra de Irak y, en el caso de España,
por la salida de las tropas desplegadas en ese país.
La posición colombiana es congruente con una política
de alineamiento con Washington, que también pretende
que la actuación de la UE sea compatible con su política
de “seguridad democrática” o, por lo menos, que no la
perjudique. Esa estrategia, que explota las divisiones
europeas y se beneficia de la debilidad de la PESC,
ya logró que el Consejo incluyera a las principales
organizaciones insurgentes en la lista de organizaciones
terroristas de la UE, y que Francia y el Reino Unido
concedieran apoyo antiterrorista, y España, con el gobierno
Aznar, otorgó ayuda militar.
Ahora
bien, el consenso alcanzado en la esfera política no
parece indicar un cambio de posición de América Latina
en la escala de prioridades exteriores de la UE. Así
lo pone de manifiesto el debate sobre la cohesión social,
que era uno de los temas seleccionados para centrar
los trabajos de la Cumbre de Guadalajara y de su proceso
preparatorio. En este ámbito, al igual que en lo referido
a cooperación al desarrollo, es donde se ponen de manifiesto
con más claridad la brecha que media entre los ambiciosos
objetivos declarados de la “asociación estratégica”
birregional, y la parquedad de los medios disponibles.
Desde Río hasta Guadalajara, no se ha asignado ni un
euro adicional para financiar las metas acordadas, debido
a las restricciones presupuestarias motivadas por la
ampliación, y las prioridades de gasto relacionadas
con objetivos de seguridad y estabilidad en los Balcanes,
Oriente Próximo, y Europa Oriental. Junto a las acostumbradas
exhortaciones a los países latinoamericanos para que
adopten políticas eficaces en la lucha contra la pobreza,
la Declaración se limita a proponer un diálogo regional
para intercambiar experiencias en este campo. Por parte
de la Comisión y el BID, se anunció el lanzamiento del
programa “Eurosocial”, heredero de esa “iniciativa social”
anunciada en Madrid, con una exigua dotación de 30 millones
de euros.
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Perspectivas
para las negociaciones comerciales y los acuerdos de
asociación
La
Declaración de Guadalajara, junto con las posiciones
adoptadas en torno a la Cumbre por portavoces de la
Comisión, confirman que la UE no ha abandonado la opción
multilateral, pero que al tiempo ha decidido reactivar
la vía subregional. El texto contiene un compromiso
genérico para avanzar en el marco de la OMC. Al mismo
tiempo, se plantea el objetivo de alcanzar un acuerdo
“equilibrado y ambicioso” entre la UE y Mercosur en
octubre de 2004, antes de que finalice el mandato de
la actual Comisión Europea en noviembre de ese año.
En un marcado contraste con la posición que sostuvo
en Madrid, el Comisario Lamy ha llegado a decir que
la UE puede modificar el mandato de negociación —algo
a lo que algunos Estados miembros, como Francia, ya
se han mostrado opuestos— de forma que no esté subordinado
al ahora improbable acuerdo en la OMC.
Esta
posibilidad, empero, no se ha planteado en el caso de
los países andinos y centroamericanos. En relación a
Madrid, la Declaración de Guadalajara es más exigente
con estos dos grupos, pues establece dos condiciones
previas para que puedan iniciarse las negociaciones.
Además de estar supeditadas a la finalización de la
“Ronda de Doha” de la OMC, deben partir de un “nivel
suficiente” de integración económica regional. Para
determinar si se ha alcanzado, se hará una “valoración
conjunta” de la integración, que conducirá “en su momento”
a las negociaciones.
Esta exigencia ya aparecía en la
Comunicación de la Comisión Europea previa a la Cumbre
de Guadalajara. Redactada en un tono inusualmente crítico
con los procesos de integración de América Latina, expone
un hecho obvio: en el actual estado de la Comunidad
Andina (CAN) o del Sistema de la Integración Centroamericana
(SICA), no está garantizada la libre circulación intrarregional
de bienes y servicios, por lo que tampoco es posible
negociar el libre comercio con la UE. Pero esa exigencia
también revela la frustración de la Comisión, que ha
financiado con generosidad el fortalecimiento de las
instituciones regionales y el establecimiento de uniones
aduaneras, conforme a lo acordado en cada grupo, y que
asiste impotente a incumplimientos sistemáticos de los
compromisos y calendarios de integración que ambos han
adoptado.
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Conclusiones
y perspectivas: hacia Viena 2006
La Cumbre de Guadalajara ha mostrado la vitalidad de las
relaciones entre la UE y América Latina y el Caribe,
en parte a través de un proceso preparatorio en el que
se han implicado un gran número de actores, gubernamentales
y no gubernamentales, y en particular, de la sociedad
civil, aunque ésta no goce del debido reconocimiento.
También muestra que esas relaciones, en tanto expresión
del “interregionalismo”, contribuyen a definir visiones
compartidas y consensos políticos básicos que dan forma
a las políticas de los partícipes.
El
capítulo político de la Declaración de Guadalajara revela
que, pese al asalto de la Administración Bush contra
el sistema multilateral, éste cuenta con amplio respaldo
por parte de Occidente. Se eludieron los enfrentamientos
con ese país, pero la Cumbre confirmó que los errores
de Irak están llevando a su gobierno a un creciente
aislamiento y a una profunda crisis de credibilidad.
Aunque la Declaración queda lejos de la “agenda de paz
y seguridad” que reclamó el Parlamento Europeo en el
“Informe Salafranca” de 2001, se demostró que la relación
birregional puede ampliarse, y contribuir a un sistema
internacional más estable y seguro (Fernández 2004).
Las
relaciones birregionales, empero, no han jugado el papel
que debieran en torno a Colombia, que es desde hace
años el peor conflicto armado que afecta a la región.
Pese a que las circunstancias del conflicto hacen difícil
reproducir la experiencia centroamericana de los años
ochenta, el diálogo político birregional puede tener
un papel importante para promover un proceso de negociación
y, en el futuro próximo, crear condiciones para una
paz duradera.
En Guadalajara se ha confirmado el importante papel
de España en las relaciones birregionales. Para el nuevo
Gobierno español, la Cumbre fue una oportunidad para
volver a desplegar una política latinoamericana autónoma,
aunque fuertemente “europeizada”, pues se desarrolla,
en gran medida, a través de la UE, y abandonar la subordinación
a Washington que caracterizó al Gobierno de Aznar, sin
que ello signifique un enfrentamiento con ese país.
La Cumbre también ha contribuido a despejar algunas
dudas respecto al impacto político de la ampliación,
pues permite vislumbrar una “europeización” de las políticas
latinoamericanas de los nuevos Estados miembros y una
intensificación de las relaciones mutuas, a pesar del
desplazamiento al Este de las prioridades de política
exterior de la UE.
En materia de cohesión social, cooperación al desarrollo,
y la negociación de los “acuerdos de asociación” aún
pendientes, los resultados son más limitados, y expresan
los condicionantes materiales de la relación birregional:
la falta de recursos para la cooperación, relacionada
con la existencia de otras áreas prioritarias; y el
incierto contexto internacional en lo que se refiere
a las negociaciones comerciales en curso, en las que
coexisten opciones regionalistas y un marco multilateral
que a pesar de los obstáculos, aún cuenta con el respaldo
de la UE. En este ámbito, el principal logro de la Cumbre
ha sido confirmar el compromiso para culminar el Acuerdo
UE-Mercosur en octubre de 2004. Si este acuerdo se firma,
la principal tarea pendiente en la “Asociación Estratégica
birregional” será la relación de la UE con los países
andinos y centroamericanos, que se enfrenta a la falta
de compromiso con la integración de los propios países
afectados.
Estos, y otros asuntos tratados,
muestran las posibilidades y límites de una “asociación
estratégica” que, pese a todo, se ha ido consolidando
en sus cinco años de andadura y de cara a la próxima
Cumbre, que se celebrará en Viena en 2006.
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