I. BASES TEÓRICAS
Y CONCEPTUALES DEL REPARTO TERRITORIAL DEL PODER
A. Fundamentos teóricos
de los procesos de reparto territorial del poder estatal
B. Cómo se reparte territorialmente
el poder del Estado
C. ¿Cómo saber si se han conseguido
los objetivos propuestos?
II. EL MODELO ESPAÑOL
DE REPARTO TERRITORIAL DEL PODER
A. Evolución histórica
B. Los elementos compuestos del modelo y peculiaridades
C. Los rendimientos institucionales.
III. LAS DINÁMICAS
DE LA ACCIÓN GUBERNAMENTAL
A. Las relaciones intergubernamentales.
B. La gestión en red y la participación
ciudadana.
C. Retos de futuro.
BIBLIOGRAFÍA
BÁSICA
INTRODUCCIÓN
Es imposible realizar una descripción mínimamente precisa de
la democracia española sin explicar la organización territorial
del Estado. Pero, además, una descripción precisa de nuestra
democracia exige que a la explicación estructural se añada una
narración y un análisis dinámico, en suma, que al análisis de
las instituciones tal y como están definidas en las normas se
añada un estudio de cómo dichas instituciones se relacionan
entre sí en la realidad y cómo hacen frente a problemas, oportunidades
y retos comunes. Este artículo intentará explicar la distribución
territorial del poder político en España, así como la forma
en que las instituciones públicas de los diferentes niveles
de gobierno ejercen la común obligación de gobernar este país,
si bien cada una desde sus responsabilidades.
En la actualidad se puede definir
a España como un Estado fuertemente descentralizado. Ahora bien,
a esa situación se ha llegado tras un proceso complejo y problemático
en el que los españoles hemos convivido con la incertidumbre,
la tensión y la violencia. Descentralizar era importante para
la ciudadanía española y para su clase política. Obviamente
en este texto tendremos que explicar el por qué de la importancia
de este proceso. Por qué las españolas y españoles hemos favorecido
con nuestro voto y nuestras opiniones la descentralización es
algo que habrá de explicarse. También deberá exponerse cómo
se ha realizado esta descentralización. Los modelos de referencia
en materia de descentralización son muy diversos, España ha
elegido un modelo propio aunque de naturaleza federal. Este
modelo tiene sus peculiaridades, sus fortalezas y sus debilidades,
en este texto se hablará de todo ello. Y finalmente, la descentralización
tenía unos objetivos, una razón o unas razones de ser. En este
artículo se intentará ver si los objetivos que debía cubrir
nuestro proceso de descentralización y reparto de poder se han
cumplido o no, en suma, se realizará una breve evaluación del
rendimiento institucional del sistema.
Como quiera que los niveles de gobierno
en España son tres –estatal, autonómico y local-, un análisis
de la distribución territorial del poder político exige analizar
los tres. No obstante, centraremos el estudio en los niveles
autonómico y local, aunque hablemos marginalmente del papel
del Estado. Para cada uno de los niveles estudiados se seguirá
un esquema que, esencialmente, parte de explicar histórica y
culturalmente la importancia de su existencia, continúa con
la descripción de los elementos estructurales básicos y finaliza
con una breve evaluación del funcionamiento y los retos existentes.
A esta descripción y análisis estructural
se incorporará un análisis dinámico del sistema español de relaciones
y gestión intergubernamental, así como un breve balance de los
rasgos de la gobernanza democrática en España, básicamente en
el nivel local. Este balance se refiere a dos componentes de
dicha gobernanza: la gestión en red y la participación ciudadana
en la toma de decisiones y en la implantación de las mismas.
Por desgracia, sobre estos últimos y apasionantes temas falta
aún investigación empírica suficiente, aunque se considera que
esbozar lo existente es un riesgo que merece la pena correr.
El artículo se inicia con un estudio
de las bases teóricas y conceptuales del reparto territorial
del poder. Bases que tienen un fundamento empírico en los estudios
comparativos sobre descentralización. Creemos que es posible
aplicar al caso español este enfoque comparativo, fundamentalmente
porque el proceso español, con todas sus peculiaridades, se
inserta en corrientes muy profundas de cambio que guían la articulación
actual de las democracias en países avanzados.
I. BASES TEÓRICAS Y CONCEPTUALES
DEL REPARTO TERRITORIAL DEL PODER.
Cuando se analiza la estructura
del Estado en los países de la Unión Europea –incluidos algunos
de los recién llegados- lo primero que salta a la vista es la
existencia en todos ellos de una pluralidad de centros de poder
político y de gobierno (ver cuadro 1). Si a estos países añadiéramos
los otros países occidentales más desarrollados –Canadá, Estados
Unidos de América, Australia o Nueva Zelanda- corroboraríamos
aún más esta primera impresión. Por ejemplo, Estados Unidos,
además de los 50 Estados (más Puerto Rico como Estado Libre
asociado), tiene más de 80.000 unidades de gobierno local, con
más de 3.000 condados, 19.000 ciudades, 16.000 pueblos, 14.000
distritos escolares y 29.000 distritos especiales (para la provisión
de agua, para extinción de incendios, aeropuertos, etc.), todos
ellos con sus elecciones, presupuesto propio y representantes.
Cuadro
1: Entidades territoriales regionales y locales con elección
directa en la
U. E (1999-2003)
|
País
|
Nivel
regional
|
Nivel
local
|
Extensión
(km2) y población (habitantes) por unidad local
|
Gasto
público en el nivel subnacional (%)
|
|
Alemania
|
16
Länder
439
Kreise
|
14.308
Gemeinden
|
22Km2
5.105
h.
|
37.6
|
|
Austria
|
9
Länder
|
2347
Gemeinden
|
36Km2
3.442
h.
|
30.6
|
|
Bélgica
|
3
Regiones
3
Comunidades
10
provincias
|
589
Municipalités
|
53
Km2
17.323
h.
|
11.0
(sólo gobierno local)
|
|
Dinamarca
|
14
Amter
|
275
Kommuner
|
156
Km2
19.276
h.
|
56.4
|
|
España
|
17
Comunidades Autónomas
|
8.098
Municipios
50
Provincias (43 Diputaciones Provinciales)
10
Islas
1001
Mancomunidades y 49 comarcas
3704
Entidades Menores
|
62
Km2
4.862
h.
|
51.0
(Datos provisionales 2003)
|
|
Finlandia
|
1
Región Autónoma
|
455
Kunta
|
743
Km2
11.325
|
39.1
|
|
Francia
|
26
Régions
100
Départments
|
36.621
Communes
|
15
Km2
1.615
h.
|
18.3
|
|
Grecia
|
51
Nomoi
|
900
Dimi
133
Koinotites
|
24
Km2
1.889
h.
|
n.a.
|
|
Holanda
|
12
Provins
|
548
Gemente
|
65
Km2
24.799
h.
|
26.1
|
|
Irlanda
|
8
Regions
2
Regional Assemblies
|
29
County councils
5
County Borough Corporations
5
Borough Councils
49
Urban District Councils
30
Town Commissioner
|
843
Km2
44.639
h.
|
25.3
|
|
Italia
|
15
Regioni
5
Regioni con estatuto especial
103
Province
|
8.104
Comuni
|
37
Km2
7.064
|
27.0
|
|
Luxemburgo
|
|
118
Communes
|
25
Km2
3619
h.
|
14.5
|
|
Portugal
|
2
Regiones Autónomas (Azores y Madeira)
|
305
Municipios
4.207
Fregesias
|
302
Km2
32.718
h.
|
10.1
|
|
Suecia
|
23
Län
|
288
Kommuner
|
1.563
Km2
30.733
h.
|
33.6
|
|
Reino
Unido
|
Scottish
Parliament
Welsh
Assembly
Northern Ireland Assembly
Gran
Londres
|
Inglaterra:
39
County Councils
238
District Councils
46
Unitary Authorities
Gales:
22
District Councils
Escocia:
32
District Councils
Irlanda
Norte:
26
District Councils
|
572
Km2
138.404
h.
|
25.7
|
|
Chequia
|
8
Regiones
|
6.242
entes locales (487 son ciudad)
|
|
|
|
Chipre
|
|
32
entes locales
|
|
|
|
Estonia
|
15
distritos
|
254
entes locales (45 urbanos)
|
|
|
|
Hungría
|
19
distritos
|
3.156
entes locales (163 ciudades)
|
|
|
|
Polonia
|
16
voivodatos
373
departamentos
|
2.468
entes locales
|
|
|
|
Eslovenia
|
|
60
unidades admvas. locales.
147
entes
|
|
|
Fuentes: Estudios CDR 222/98 y 52/99
UE, OCDE, Fondo Monetario Internacional “Estadísticas Financieras
Gubernamentales” 2000; y, para España,Secretaria de Estado de
Administraciones Territoriales.
A.
Fundamentos teóricos de los procesos de reparto territorial
del poder estatal.
En consecuencia, en las democracias
avanzadas existe, aunque con notables diferencias entre países,
un reparto territorial del poder estatal. A este resultado se
ha llegado de muy diversas formas, pero lo cierto es que deben
existir razones de fondo que provocan esta confluencia de situaciones.
En el análisis del porqué de la descentralización generalizada
podemos descubrir cuatro tipos de argumentos justificativos:
1.
Los de carácter sistémico-funcionalista. En estos
casos, el reparto de poder territorialmente se justifica por
razones de adaptación de los Estados a procesos de cambio económico,
social y tecnológico externos. Para estas teorías, las necesidades
sistémicas del sistema social tienden a producir instituciones
políticas que deben ser funcionales a tales necesidades. Esta
adaptación es casi automática. Un rasgo característico de nuestras
sociedades es el progresivo desarrollo de la complejidad, la
interdependencia y la diversidad (Kooiman, 1993) [1]. La complejidad implica que los sistemas sociales cada vez se
especializan más para dar respuestas a las propias demandas
del sistema (por ejemplo, las disciplinas científicas tienen
una tendencia imparable a la especialización, especialización
que da lugar a nuevas teorías y especialidades, y así sucesivamente).
Por otra parte, las nuevas tecnologías permiten un intercambio
de información y conocimiento que genera múltiples interdependencias.
La información y el conocimiento permiten a los seres humanos
ser cada vez más conscientes de sus derechos y diferencias,
lo que impulsa a éstos a defender sus múltiples y, a veces,
contradictorios intereses en la arena política. Esta diversidad
se multiplica, además, por la importancia del fenómeno migratorio
hacia los países desarrollados. En general, vivimos en una sociedad
organizada en subsistemas complejos, y cada subsistema cumple
una función específica y exige una autonomía relativa en el
contexto ambiental (Luhman, 1993)
[2]. No es ya posible un Estado totalizador, que trate de incluir
como asuntos propios lo que es responsabilidad de otros subsistemas
o unidades de gobierno más preparadas para la respuesta oportuna
y contingente. El Estado no puede embarcarse en una continua
actividad expansiva para dar respuesta a problemas que no conoce
ni entiende suficientemente. La realidad actual exige respuestas
más contingentes, humildes y cercanas. Los gobiernos regionales
y locales conocen mejor su realidad, pueden dar respuestas específicas.
De ahí la entronización del principio de subsidiariedad, que
implica que lo que pueda resolverse a nivel local no debe intentar
resolverse a nivel nacional. Todo ello sin perjuicio de la necesidad
de la cooperación entre unidades de gobierno y de éstas con
la sociedad civil.
Vinculadas
a estas teorías sistémicas existen otras dos explicaciones de
los fenómenos descentralizadores. Por una parte, la teoría de
la sociedad del riesgo
[3] nos pone de manifiesto que estas sociedades modernas tan avanzadas
son, a la vez, sociedades donde el riesgo de actuación humana
es casi incontrolable, por ello, la existencia de múltiples
órganos de gobierno en diferentes niveles, puede, si están adecuadamente
diseñados, reducir los riesgos mediante la redundancia y la
duplicación de actuaciones públicas. En resumen, aunque parezcan
ineficientes, en sociedades de riesgo las prácticas de redundancia
pueden ser funcionalmente necesarias. Y, finalmente, la teoría
de los procesos totalizantes de información nos indica que,
de forma imparable, se multiplica la información escrita y,
sobre todo, las cadenas de radio y televisión local, lo cual
demanda una respuesta gubernamental adaptada a las demandas
informativas locales. La opinión pública local y regional exige
gobiernos de su mismo nivel que asuman la responsabilidad frente
a los problemas narrados o construidos mediáticamente en su
territorio.
2.
Los de carácter histórico-cultural. Según estas
teorías, detrás de cada fenómeno concreto de descentralización
o reparto de poder territorial deben existir fenómenos históricos
y culturales que lo expliquen. En cada país mínimamente consolidado
existen unos valores, actitudes, creencias, orientaciones y
asunciones subyacentes que son las que prevalecen entre las
personas de dicha sociedad. Dichos valores se forman por acumulación,
socialización y aprendizaje histórico. Y esa cultura es lo que
explica mayormente los fenómenos sociales y políticos en un
determinado lugar y circunstancia (Harrison y Huntington, 2000) [4]. Estas teorías son herederas de las clásicas obras de Tocqueville,
Weber o Banfield, que explicaron el desarrollo de la democracia,
del capitalismo o del autoritarismo en función de variables
culturales. Así, lo que explica en gran medida –no únicamente-
el avance de la descentralización en Europa sería el desarrollo
de unos valores culturales postmodernos en las sociedades industriales
avanzadas. Según Inglehart (1998), [5] en estas sociedades existe una demanda de transferencia de autoridad
desde los estados nacionales hacia unidades más pequeñas e inmediatas
con mayor coherencia cultural, y estas demandas representan
un alejamiento del Estado nacional en dos direcciones: por un
lado, un aumento de la importancia otorgada a la comunidad y
la autonomía local y, por otro, una actitud cada vez más favorable
a actitudes y relaciones abiertas. Además, en cada país de Europa
puede haber peculiaridades culturales e históricas que explicarían
su tendencia descentralizadora. Los casos de España o el Reino
Unido, ahora, son muy ilustrativos de la importancia de razones
históricas como explicativas de opciones institucionales descentralizadoras.
3.
Los de carácter institucional. Estos argumentos
tienen en muchos casos conexión con los factores culturales
antes mencionados, aunque en ellos se da mucho más valor como
elementos explicativos de fenómenos sociales, económicos y políticos
a los elementos culturales intrínsecos a las instituciones que
a los externos a ellas. No obstante, hay autores institucionalistas
que reconocen que existen constricciones informales –culturales-
que afectan al desarrollo de las instituciones en sus correspondientes
territorios. Así, North (1990)[6]destaca la importancia, para entender fenómenos sociales, económicos
y políticos, que tiene la información transmitida socialmente
como parte de la herencia que llamamos cultura, la cual contiene
un marco conceptual basado en el lenguaje que nos permite codificar
e interpretar los datos que los sentidos envían al cerebro.
Esta cultura influye en el funcionamiento de las instituciones.
Si en un país existe una cultura de confianza es más fácil que
surjan y se desarrollen redes sociales de interacción e intercambio.
Si en un país existe una cultura de pluralismo es más fácil
que nazcan instituciones locales y regionales de autogobierno.
Y posteriormente esas instituciones reforzarán esos valores
y las reglas del juego que ellos conllevan.
También
la historia influye en el desarrollo de las instituciones y
en sus efectos. La teoría de la “path dependency” nos
señala que la forma en que se funda una institución –los valores
que se priorizan, por ejemplo- es fundamental para explicar
su evolución y desarrollo posterior, y que, aunque las instituciones
se adaptan a los cambios del entorno, su adaptación es tributaria
de las elecciones pasadas. Más aún, las instituciones políticas
son creadas por otras instituciones políticas, con lo que siempre
arrastran elementos normativos previos a su nacimiento (Orren
y Skowronek, 1999).
[7] Así, si al crear instituciones regionales en un país se prioriza,
por razones históricas, el valor diferencia sobre el valor igualdad,
entonces el funcionamiento de dichas instituciones entre sí
y con el Estado será muy difícilmente multilateral, primando
el bilateralismo (Máiz, Beramendi, Grau, 2002)
[8]. Ahora bien, dicho esto, lo que es fundamental en estas teorías
es la relevancia que se da a la configuración de las arenas
políticas, las organizaciones y políticas públicas, y las normas
jurídicas como factores determinantes para explicar el resultado
final de los debates y conflictos políticos y sociales.
Las
teorías institucionalistas nos explican la descentralización
mediante dos teorías: la primera es la teoría del
isomorfismo institucional (DiMaggio y Powell, 1983, 1991) [9]
. Según esta teoría, las organizaciones funcionan en retículos
o campos interorganizativos, en los que se agrupan por entornos
de referencia, desde esa perspectiva, las organizaciones públicas
pertenecerían a un mismo retículo. En esos campos, la tendencia
de las organizaciones es a adoptar arreglos y reglas institucionales
consolidadas. Los países europeos afrontan un conjunto de situaciones
nuevas con el fenómeno de la globalización y la progresiva complejización
social y, ante ello, recurren a soluciones que ya se conocen
y han tenido éxito en el retículo al que pertenecen. Si la descentralización
ha funcionado en un país cercano ¿por qué no funcionará, con
sus adaptaciones en el propio? El isomorfismo tiene a incrementarse
cuanto mayor es el grado de institucionalización del campo interorganizativo,
el cual en Europa es muy elevado. En general, existen cuatro
modelos de isomorfismo, que son: el isomorfismo coercitivo,
el mimético, la presión normativa y la incorporación de elementos
ambientales. En Europa, como consecuencia del principio de subsidiariedad,
existe un isomorfismo coercitivo. También, debido a la inicial
transferencia de burócratas y a la profesionalización cada vez
mayor del personal de las Administraciones existe una presión
normativa, es decir, un conjunto de métodos, condiciones de
trabajo, sistemas de legitimación del rendimiento o criterios
cognitivos ya legitimados que los burócratas de las Administraciones
nacionales -por áreas y profesiones- tratan de incorporar a
sus instituciones de destino.
La
segunda es la teoría de la “lógica de la adecuación”
(March y Olsen, 1997, DiMaggio y Powell, 1991).[10]Según esta teoría, las instituciones no
sólo determinan las preferencias de los actores, sino que también
las crean. En un sistema democrático las instituciones políticas
deben contribuir a cumplir dos procesos: los agregativos,
que implican sacrificar unas preferencias para satisfacer otras,
y por ello exigen negociación y conflicto, y que se expresan
en políticas públicas; y los integrativos, que son aquellos
dirigidos a crear preferencias valoradas colectivamente, en
un proceso de creación y de cohesión de valores, y que se expresan
en la generación de una cultura cívica y de diálogo razonado.
Pues bien, las actuaciones descentralizadoras son respuestas
institucionales para integrar a los individuos y grupos subnacionales
en la sociedad común. La dinámica política democrática llevaría
a estas actuaciones de reparto de poder.
4.
Los de carácter racionalista-económico. Aquí
conviven diferentes teorías explicativas, aunque nos centraremos
en las de carácter más puramente individualista. Para estas
teorías sólo los individuos tienen preferencias y éstas son
exógenas a las instituciones. Las instituciones no influyen
en las preferencias, aunque sí influyan en las estrategias a
seguir para conseguir maximizar las preferencias. Los políticos
intentan maximizar sus preferencias, intentan conseguir mantenerse
en el poder el máximo tiempo posible. La presencia de diferentes
unidades de gobierno, con sus múltiples organismos, favorece
este objetivo racional del político. Por ello, repartir poder
territorialmente también es aumentar cargos y posibilidades
de influencia. Pero desde una perspectiva puramente económica,
la descentralización es también racionalmente defendible (Brennan
y Buchanan, 1980)
[11]. Máxime en un entorno caracterizado por la necesaria disciplina
fiscal en el sector público, exigida por los mercados de capitales
y el rechazo ciudadano a las subidas de impuestos. Y lo es porque
la diferenciación de unidades de gobierno permite la comparación
entre unos y otros modelos de gestión, lo cual, a su vez, permite
revelar las preferencias de los ciudadanos en la relación entre
impuestos y tasas, por una parte, y bienestar, por otra. La
gente y las empresas pueden “votar con los pies”, es decir,
abandonar los lugares donde los impuestos son excesivos para
los beneficios sociales que aporta el gobierno. Además, la autonomía
local puede suponer un instrumento de responsabilidad social
ante los gastos públicos, ello frente a la burocracia estatal,
que es germen de enormes ineficiencias y abusos de poder. Finalmente,
los gobiernos locales y autonómicos compitiendo entre sí se
pueden convertir en laboratorios de prueba de innovaciones en
gestión. En consecuencia, en un mundo cada vez más competitivo
económicamente la respuesta descentralizadora puede ser racional
si va acompañada de una fuerte disminución del papel del Estado.
B. Cómo se reparte territorialmente
el poder del Estado.
Hecha toda esta reflexión teórica,
veamos ahora cómo se puede dar respuesta a esta demanda de reparto
de poder y descentralización. Para empezar, es preciso recordar
que las respuestas son siempre idiosincrásicas, propias de cada
país y circunstancia, pero ello no impide que se puedan catalogar
una serie de respuestas institucionales y analizar sus rasgos.
En
primer lugar, una distinción clave para estudiar este fenómeno
es entre Estados unitarios y Estados compuestos o federales.
Los Estados unitarios serían aquellos en los que existe
un único ordenamiento constitucional y un único centro territorial
de poder (situación plenamente compatible con la división horizontal
de funciones –legislativa, ejecutiva y judicial- entre tres
tipos de poderes centrales). En estos Estados, la igualdad de
los ciudadanos es su principal base de legitimidad, las normas
se aplican en todo el territorio, a todos los ciudadanos por
igual (Aja, 2003). . Ahora bien, este modelo de Estado unitario
puro es inviable en sociedades complejas y territorios mínimamente
amplios. Por ello, en gran parte de Europa, los Estados unitarios
están realizando procesos de descentralización diversos. El
origen de este modelo de Estado está en el absolutismo, aunque
alcanza su expresión constitucional y moderna tanto en la República
francesa como en el Reino Unido, países ambos ahora también
embarcados en procesos de descentralización. Estos dos países
dan origen a una diferenciación entre Estados unitarios muy
importante. La República francesa, en su modelo napoleónico,
representaría un modelo jerárquico en el que el centro tiene
un representante en el territorio –el prefecto- que controla
y dirige, aunque se reconozca una cierta autonomía al nivel
local. Por su parte, el modelo británico no tiene un representante
del nivel central en el territorio, sino que delega en las administraciones
locales y les concede un mayor nivel de autonomía.
Hoy en día, la descentralización
desde los Estados unitarios ha adoptado cinco modalidades:
1. La descentralización funcional. En este supuesto,
el Estado crea órganos autónomos o agencias de fin único, y
con personalidad jurídica propia, para hacer frente a la complejidad
del entorno. Estas agencias especializadas tienen en ocasiones
hasta un nivel periférico, es decir, que pueden tener sedes
en los distintos territorios del país. En estos casos, la Administración
estatal cede competencias a estos órganos instrumentales y les
otorga flexibilidad para el cumplimiento de sus fines. En cualquier
caso, estas agencias no son órganos territoriales, ni tienen
una dirección elegida por los ciudadanos afectados por sus decisiones,
ni capacidad legislativa, Son meros órganos administrativos.
Dicha descentralización está generalizada en todos los países
europeos, empezando por Suecia y siguiendo por el Reino Unido
o Francia.
2.
La descentralización territorial de mínimos. En países
como Grecia e Irlanda existen ahora niveles regionales de gobierno,
pero sus funciones son muy limitadas –en Irlanda intentan coordinar
la actuación de los niveles locales- y sus miembros no son elegidos
directamente para tal función, sino que son nombrados de entre
miembros electos del nivel local. Además, en estos países, al
igual que en Portugal y Luxemburgo, el nivel local de gobierno
está bastante controlado por el nivel central. Lo cierto es
que todos estos países tienen una extensión territorial pequeña,
lo cual explica en gran medida sus opciones.
3. La descentralización local
intensa. Existen países en los que el nivel local de gobierno
ejerce una gran variedad de funciones y recibe una financiación
para ello bastante elevada. Todo ello en el marco de las normas
estatales, por supuesto. Es el caso de los países escandinavos
y Holanda. En todos ellos funciones esenciales del Estado de
bienestar son administradas por estos niveles locales de gobierno
y, para ello, se les reconoce bastante autonomía fiscal. En
Finlandia, por ejemplo, los ciudadanos pagan un impuesto sobre
la renta a los municipios. En Suecia, los condados tiene una
labor esencial en la gestión de la sanidad y las municipalidades
un papel esencial en la educación, los servicios sociales y
los servicios públicos energéticos. Como vimos antes, en estos
países la participación local en el gasto público supera siempre
el 20% llegando a superar el 40%.
4. La autonomía territorial excepcional.
Existen países de la Unión en los que se reconoce autonomía
a una parte del territorio, manteniéndose el resto con un sistema
unitario. En Finlandia se reconocen ciertos derechos especiales
a la región de los Asland, en Dinamarca a las Islas Feroe y
Groenlandia –que poseen Parlamento y gobierno propios- y en
Portugal a las Islas de Azores y Madeira –también con parlamento
y gobierno propios y garantía constitucional de la autonomía.
5. La regionalización. Las
regiones son entes públicos territoriales con personalidad jurídica
no originaria –porque derivan su existencia del reconocimiento
del estado- y no soberana –porque no están dotadas de la potestad
de gobierno propia del Estado, sino solamente de una potestad
normativa y de administración limitada y condicionada por el
Estado y subordinada al mismo. En el Estado regional las regiones
tiene reconocida su existencia y capacidad de autogobierno por
las leyes, y en ocasiones por la Constitución, y, a veces, se
establecen su estructura y funciones a través de un Estatuto
elaborado regionalmente, aunque tal Estatuto está sometido a
la aprobación por una ley estatal. Los estados regionales en
Europa serían tres. Francia es un Estado unitario con regiones
desde 1982. Además de las regiones, Francia está dividida en
departamentos y municipalidades, por lo que por ley de 1983
se establecieron las competencias de cada uno de estos tres
niveles de gobierno. Además, cada uno de ellos está dirigido
por un electo. El control de los niveles subnacionales de gobierno
se hace a posteriori. Italia reconoció en la Constitución de
1947 a sus regiones un doble nivel: existen cinco regiones con
estatuto especial y el resto con estatuto ordinario. Todas ellas
tienen asambleas elegidas y gobiernos propios. La Ley 3/2001
supuso un serio intento de fortalecer el autogobierno regional,
pero su implantación está siendo muy lenta e incierta. El Reino
Unido puso en funcionamiento en 1998 un sistema de autonomía
asimétrica para tres regiones –Escocia, Gales e Irlanda del
Norte-, además, se ha restablecido el gobierno metropolitano
del Gran Londres y existe un proyecto de ley desde 2002 para
establecer asambleas regionales en Inglaterra previa convocatoria
de referenda aprobatorios. No obstante, lo particular del modelo
británico es que cada región tiene un modelo propio. Así, Escocia
tiene un modelo parecido a una Comunidad Autónoma española,
pero las instituciones de Gales no tienen poder legislativo,
sólo reglamentario y las de Irlanda del Norte tratan de asegurar
un gobierno compartido por las dos comunidades históricamente
enfrentadas.
En
cuanto a los Estados federales, podrían definirse como
aquellos en los que existen dos niveles de instituciones, la
federación por una parte, y los estados por otra, existiendo
en cada uno de los niveles una división de poderes horizontal
–un legislativo, un ejecutivo y un poder judicial. Su origen
conceptual está en las teorías althussianas de la política:
el arte de asociar a los hombres con el fin de establecer y
cultivar entre ellos la vida social. Y su origen histórico moderno
está en la Constitución estadounidense y el modelo de organización
del poder estatal allí presente. Los estudios actuales sobre
el federalismo señalan que para que un país se considere como
tal deben darse cinco requisitos (Aja, 2003): 1. Un reconocimiento
constitucional de la estructura federal y de la distribución
de competencias entre federación y estados. 2. La existencia
de instituciones políticas de cada estado, elegidas por los
propios ciudadanos y que sólo responden ante ellos. 3. La existencia
de una instancia neutral, normalmente un Tribunal Constitucional,
que resuelve de acuerdo con criterios jurídico-constitucionales
los conflictos entre federación y estados. 4. Una forma de financiación
objetiva y garantizada de los estados. 5 Un sistema de relaciones
entre federación y estados que faciliten la cooperación y colaboración
entre los gobiernos, es decir, un proceso compartido de toma
de decisiones y ejecución de las mismas (Elazar, 1984)[12].
Los
estados federales se estructuran de formas muy diversas. Una
clasificación que puede servirnos es la siguiente:
1. Confederación de Estados. En realidad éste no es un
ejemplo de estado federal en sentido estricto, pero sería la
transposición a escala internacional del principio federal de
unificar pueblos diversos sin quebrantar sus vínculos primarios.
En este caso, diversos Estados se unen por medio de un Tratado
Internacional para conseguir fines comunes. El poder lo tienen
los Estados y la Confederación tiene poderes muy concretos y
limitados. La Unión Europea tiene elementos de una Confederación,
aunque es una realidad más compleja. 2 Federalismo de creación
conjunta [13]
(coming together). Lo característico de este tipo de
federalismo es que surge de la necesidad de la gente y de las
comunidades políticas previamente existentes de unirse para
propósitos comunes, pero permaneciendo separados para preservar
sus identidades primitivas (Elazar, 1987, p. 33). En este federalismo,
naciones preexistentes adquieren una identidad política superior
que las configura como nación-Estado, pero preservando sus identidades.
Este modelo de federalismo tiene, a su vez, dos expresiones
peculiares: el federalismo dual y el federalismo cooperativo.
El primero está representado por el modelo estadounidense, en
el que existe una estricta separación de competencias entre
Gobierno federal y estados. En Estados Unidos las leyes federales
se ejecutan por agencias federales y las estatales por el estado.
Ello no quiere decir que en el federalismo estadounidense no
exista cooperación, sino que ésta no es fruto de una presión
o definición constitucional. De hecho, la primera vez que se
utiliza el término federalismo cooperativo es en Estados Unidos
en los años 30 durante el New Deal y se instrumentaliza a través
de las subvenciones condicionadas. El segundo, lo representa
el federalismo alemán. En la Constitución alemana no hay una
distribución material de competencias, sino una distribución
funcional. Las leyes federales alemanas son ejecutadas por regla
general por los Länder como asunto propio. El principio de lealtad
constitucional exige en Alemania un respeto mutuo entre los
niveles de gobierno federal y estatal, además, al existir el
Bundesrat (cámara de representación de los gobiernos de los
Länder) se hace preciso que las leyes federales encuentren un
nivel de acuerdo estatal antes de ser aprobadas. No obstante,
a pesar de los aspectos positivos del modelo, el federalismo
alemán tiene algunos problemas (Sommermann, 2002):
[14] un cierto unitarismo debido a las “riendas de oro” federales,
una desparlamentarización vinculada al carácter gubernamental
del Bundesrat, una difusión de responsabilidades, una cooperación
asimétrica en función de la capacidad de ciertos Länder de agruparse
más fácilmente que otros, y ciertos efectos de autobloqueo del
sistema debido a la necesaria búsqueda de consensos. 3. El federalismo
de sujección (holding together). Así como el federalismo
de unión es propio de países uninacionales, el federalismo de
sujección es propio de países plurinacionales. En él, de lo
que se trata es de crear un sistema federal para evitar la secesión
de miembros de un Estado previamente unitario. Ello implicará
reconocer unas ciertas asimetrías en el sistema, unos hechos
diferenciales que permitan a las nacionalidades implicadas sentirse
reconocidas en su diferencia sin que el marco estatal quede
superado. Canadá, Bélgica y España se acercarían a este modelo.
No obstante, algunos autores (Requejo, 2002) consideran que
para realidades plurinacionales es preciso ir más allá y acomodar
distintos demos nacionales en el sistema, y ello exige
articular tres tipos de acuerdos federales: a) Regular el pluralismo
nacional a nivel de federación. b) Generar acuerdos de carácter
asimétrico o incluso confederal en aspectos como el fiscal,
el internacional o el simbólico-lingüístico. c) Generar acuerdos
simétricos en el resto de aspectos del autogobierno. Si esto
no bastara para la acomodación de la nación o naciones en el
sistema, se podría acudir a modelos de Estados libres asociados
a una confederación.
C.
¿Cómo saber si se han conseguido los objetivos propuestos?
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