INTRODUCCIÓN

I.  BASES TEÓRICAS Y CONCEPTUALES DEL REPARTO TERRITORIAL DEL PODER

A. Fundamentos teóricos de los procesos de reparto territorial del poder estatal
B. Cómo se reparte territorialmente el poder del Estado
C. ¿Cómo saber si se han conseguido los objetivos propuestos?

II. EL MODELO ESPAÑOL DE REPARTO TERRITORIAL DEL PODER

A. Evolución histórica
B. Los elementos compuestos del modelo y peculiaridades
C. Los rendimientos institucionales.

III. LAS DINÁMICAS DE LA ACCIÓN GUBERNAMENTAL

A. Las relaciones intergubernamentales.
B. La gestión en red y la participación ciudadana.
C. Retos de futuro.

BIBLIOGRAFÍA BÁSICA

INTRODUCCIÓN

Es imposible realizar una descripción mínimamente precisa de la democracia española sin explicar la organización territorial del Estado. Pero, además, una descripción precisa de nuestra democracia exige que a la explicación estructural se añada una narración y un análisis dinámico, en suma, que al análisis de las instituciones tal y como están definidas en las normas se añada un estudio de cómo dichas instituciones se relacionan entre sí en la realidad y cómo hacen frente a problemas, oportunidades y retos comunes. Este artículo intentará explicar la distribución territorial del poder político en España, así como la forma en que las instituciones públicas de los diferentes niveles de gobierno ejercen la común obligación de gobernar este país, si bien cada una desde sus responsabilidades.

En la actualidad se puede definir a España como un Estado fuertemente descentralizado. Ahora bien, a esa situación se ha llegado tras un proceso complejo y problemático en el que los españoles hemos convivido con la incertidumbre, la tensión y la violencia. Descentralizar era importante para la ciudadanía española y para su clase política. Obviamente en este texto tendremos que explicar el por qué de la importancia de este proceso. Por qué las españolas y españoles hemos favorecido con nuestro voto y nuestras opiniones la descentralización es algo que habrá de explicarse. También deberá exponerse cómo se ha realizado esta descentralización. Los modelos de referencia en materia de descentralización son muy diversos, España ha elegido un modelo propio aunque de naturaleza federal. Este modelo tiene sus peculiaridades, sus fortalezas y sus debilidades, en este texto se hablará de todo ello. Y finalmente, la descentralización tenía unos objetivos, una razón o unas razones de ser. En este artículo se intentará ver si los objetivos que debía cubrir nuestro proceso de descentralización y reparto de poder se han cumplido o no, en suma, se realizará una breve evaluación del rendimiento institucional del sistema.

Como quiera que los niveles de gobierno en España son tres –estatal, autonómico y local-, un análisis de la distribución territorial del poder político exige analizar los tres. No obstante, centraremos el estudio en los niveles autonómico y local, aunque hablemos marginalmente del papel del Estado. Para cada uno de los niveles estudiados se seguirá un esquema que, esencialmente, parte de explicar histórica y culturalmente la importancia de su existencia, continúa con la descripción de los elementos estructurales básicos y finaliza con una breve evaluación del funcionamiento y los retos existentes.

A esta descripción y análisis estructural se incorporará un análisis dinámico del sistema español de relaciones y gestión intergubernamental, así como un breve balance de los rasgos de la gobernanza democrática en España, básicamente en el nivel local. Este balance se refiere a dos componentes de dicha gobernanza: la gestión en red y la participación ciudadana en la toma de decisiones y en la implantación de las mismas. Por desgracia, sobre estos últimos y apasionantes temas falta aún investigación empírica suficiente, aunque se considera que esbozar lo existente es un riesgo que merece la pena correr.

El artículo se inicia con un estudio de las bases teóricas y conceptuales del reparto territorial del poder. Bases que tienen un fundamento empírico en los estudios comparativos sobre descentralización. Creemos que es posible aplicar al caso español este enfoque comparativo, fundamentalmente porque el proceso español, con todas sus peculiaridades, se inserta en corrientes muy profundas de cambio que guían la articulación actual de las democracias en países avanzados. [^ SUBIR]

I.  BASES TEÓRICAS Y CONCEPTUALES DEL REPARTO TERRITORIAL DEL PODER.

Cuando se analiza la estructura del Estado en los países de la Unión Europea –incluidos algunos de los recién llegados- lo primero que salta a la vista es la existencia en todos ellos de una pluralidad de centros de poder político y de gobierno (ver cuadro 1). Si a estos países añadiéramos los otros países occidentales más desarrollados –Canadá, Estados Unidos de América, Australia o Nueva Zelanda- corroboraríamos aún más esta primera impresión. Por ejemplo, Estados Unidos, además de los 50 Estados (más Puerto Rico como Estado Libre asociado), tiene más de 80.000 unidades de gobierno local, con más de 3.000 condados, 19.000 ciudades, 16.000 pueblos, 14.000 distritos escolares y 29.000 distritos especiales (para la provisión de agua, para extinción de incendios, aeropuertos, etc.), todos ellos con sus elecciones, presupuesto propio y representantes.

Cuadro 1: Entidades territoriales regionales y locales con elección directa en la
U. E (1999-2003)

Fuentes: Estudios CDR 222/98 y 52/99 UE, OCDE, Fondo Monetario Internacional “Estadísticas Financieras Gubernamentales” 2000; y, para España,Secretaria de Estado de Administraciones Territoriales. [^ SUBIR]

A. Fundamentos teóricos de los procesos de reparto territorial del poder estatal.

En consecuencia, en las democracias avanzadas existe, aunque con notables diferencias entre países, un reparto territorial del poder estatal. A este resultado se ha llegado de muy diversas formas, pero lo cierto es que deben existir razones de fondo que provocan esta confluencia de situaciones. En el análisis del porqué de la descentralización generalizada podemos descubrir cuatro tipos de argumentos justificativos:

1.      Los de carácter sistémico-funcionalista. En estos casos, el reparto de poder territorialmente se justifica por razones de adaptación de los Estados a procesos de cambio económico, social y tecnológico externos. Para estas teorías, las necesidades sistémicas del sistema social tienden a producir instituciones políticas que deben ser funcionales a tales necesidades. Esta adaptación es casi automática. Un rasgo característico de nuestras sociedades es el progresivo desarrollo de la complejidad, la interdependencia y la diversidad (Kooiman, 1993) [1]. La complejidad implica que los sistemas sociales cada vez se especializan más para dar respuestas a las propias demandas del sistema (por ejemplo, las disciplinas científicas tienen una tendencia imparable a la especialización, especialización que da lugar a nuevas teorías y especialidades, y así sucesivamente). Por otra parte, las nuevas tecnologías permiten un intercambio de información y conocimiento que genera múltiples interdependencias. La información y el conocimiento permiten a los seres humanos ser cada vez más conscientes de sus derechos y diferencias, lo que impulsa a éstos a defender sus múltiples y, a veces, contradictorios intereses en la arena política. Esta diversidad se multiplica, además, por la importancia del fenómeno migratorio hacia los países desarrollados. En general, vivimos en una sociedad organizada en subsistemas complejos, y cada subsistema cumple una función específica y exige una autonomía relativa en el contexto ambiental (Luhman, 1993) [2]. No es ya posible un Estado totalizador, que trate de incluir como asuntos propios lo que es responsabilidad de otros subsistemas o unidades de gobierno más preparadas para la respuesta oportuna y contingente. El Estado no puede embarcarse en una continua actividad expansiva para dar respuesta a problemas que no conoce ni entiende suficientemente. La realidad actual exige respuestas más contingentes, humildes y cercanas. Los gobiernos regionales y locales conocen mejor su realidad, pueden dar respuestas específicas. De ahí la entronización del principio de subsidiariedad, que implica que lo que pueda resolverse a nivel local no debe intentar resolverse a nivel nacional. Todo ello sin perjuicio de la necesidad de la cooperación entre unidades de gobierno y de éstas con la sociedad civil.

Vinculadas a estas teorías sistémicas existen otras dos explicaciones de los fenómenos descentralizadores. Por una parte, la teoría de la sociedad del riesgo [3] nos pone de manifiesto que estas sociedades modernas tan avanzadas son, a la vez, sociedades donde el riesgo de actuación humana es casi incontrolable, por ello, la existencia de múltiples órganos de gobierno en diferentes niveles, puede, si están adecuadamente diseñados, reducir los riesgos mediante la redundancia y la duplicación de actuaciones públicas. En resumen, aunque parezcan ineficientes, en sociedades de riesgo las prácticas de redundancia pueden ser funcionalmente necesarias. Y, finalmente, la teoría de los procesos totalizantes de información nos indica que, de forma imparable, se multiplica la información escrita y, sobre todo, las cadenas de radio y televisión local, lo cual demanda una respuesta  gubernamental adaptada a las demandas informativas locales. La opinión pública local y regional exige gobiernos de su mismo nivel que asuman la responsabilidad frente a los problemas narrados o construidos mediáticamente en su territorio.

2.      Los de carácter histórico-cultural. Según estas teorías, detrás de cada fenómeno concreto de descentralización o reparto de poder territorial deben existir fenómenos históricos y culturales que lo expliquen. En cada país mínimamente consolidado existen unos valores, actitudes, creencias, orientaciones y asunciones subyacentes que son las que prevalecen entre las personas de dicha sociedad. Dichos valores se forman por acumulación, socialización y aprendizaje histórico. Y esa cultura es lo que explica mayormente los fenómenos sociales y políticos en un determinado lugar y circunstancia (Harrison y Huntington, 2000) [4]. Estas teorías son herederas de las clásicas obras de Tocqueville, Weber o Banfield, que explicaron el desarrollo de la democracia, del capitalismo o del autoritarismo en función de variables culturales. Así, lo que explica en gran medida –no únicamente- el avance de la descentralización en Europa sería el desarrollo de unos valores culturales postmodernos en las sociedades industriales avanzadas. Según Inglehart (1998), [5] en estas sociedades existe una demanda de transferencia de autoridad desde los estados nacionales hacia unidades más pequeñas e inmediatas con mayor coherencia cultural, y estas demandas representan un alejamiento del Estado nacional en dos direcciones: por un lado, un aumento de la importancia otorgada a la comunidad y la autonomía local y, por otro, una actitud cada vez más favorable a actitudes y relaciones abiertas. Además, en cada país de Europa puede haber peculiaridades culturales e históricas que explicarían su tendencia descentralizadora. Los casos de España o el Reino Unido, ahora, son muy ilustrativos de la importancia de razones históricas como explicativas de opciones institucionales descentralizadoras.

3.      Los de carácter institucional. Estos argumentos tienen en muchos casos conexión con los factores culturales antes mencionados, aunque en ellos se da mucho más valor como elementos explicativos de fenómenos sociales, económicos y políticos a los elementos culturales intrínsecos a las instituciones que a los externos a ellas. No obstante, hay autores institucionalistas que reconocen que existen constricciones informales –culturales- que afectan al desarrollo de las instituciones en sus correspondientes territorios. Así, North (1990)[6]destaca la importancia, para entender fenómenos sociales, económicos y políticos, que tiene la información transmitida socialmente como parte de la herencia que llamamos cultura, la cual contiene un marco conceptual basado en el lenguaje que nos permite codificar e interpretar los datos que los sentidos envían al cerebro. Esta cultura influye en el funcionamiento de las instituciones. Si en un país existe una cultura de confianza es más fácil que surjan y se desarrollen redes sociales de interacción e intercambio. Si en un país existe una cultura de pluralismo es más fácil que nazcan instituciones locales y regionales de autogobierno. Y posteriormente esas instituciones reforzarán esos valores y las reglas del juego que ellos conllevan.

También la historia influye en el desarrollo de las instituciones y en sus efectos. La teoría de la “path dependency” nos señala que la forma en que se funda una institución –los valores que se priorizan, por ejemplo- es fundamental para explicar su evolución y desarrollo posterior, y que, aunque las instituciones se adaptan a los cambios del entorno, su adaptación es tributaria de las elecciones pasadas. Más aún, las instituciones políticas son creadas por otras instituciones políticas, con lo que siempre arrastran elementos normativos previos a su nacimiento (Orren y Skowronek, 1999). [7] Así, si al crear instituciones regionales en un país se prioriza, por razones históricas, el valor diferencia sobre el valor igualdad, entonces el funcionamiento de dichas instituciones entre sí y con el Estado será muy difícilmente multilateral, primando el bilateralismo (Máiz, Beramendi, Grau, 2002) [8]. Ahora bien, dicho esto, lo que es fundamental en estas teorías es la relevancia que se da a la configuración de las arenas políticas, las organizaciones y políticas públicas, y las normas jurídicas como factores determinantes para explicar el resultado final de los debates y conflictos políticos y sociales.

Las teorías institucionalistas nos explican la descentralización mediante dos teorías: la primera es la teoría del isomorfismo institucional (DiMaggio y Powell, 1983, 1991) [9] . Según esta teoría, las organizaciones funcionan en retículos o campos interorganizativos, en los que se agrupan por entornos de referencia, desde esa perspectiva, las organizaciones públicas pertenecerían a un mismo retículo. En esos campos, la tendencia de las organizaciones es a adoptar arreglos y reglas institucionales consolidadas.  Los países europeos afrontan un conjunto de situaciones nuevas con el fenómeno de la globalización y la progresiva complejización social y, ante ello, recurren a soluciones que ya se conocen y han tenido éxito en el retículo al que pertenecen. Si la descentralización ha funcionado en un país cercano ¿por qué no funcionará, con sus adaptaciones en el propio? El isomorfismo tiene a incrementarse cuanto mayor es el grado de institucionalización del campo interorganizativo, el cual en Europa es muy elevado. En general, existen cuatro modelos de isomorfismo, que son: el isomorfismo coercitivo, el mimético, la presión normativa y la incorporación de elementos ambientales. En Europa, como consecuencia del principio de subsidiariedad, existe un isomorfismo coercitivo. También, debido a la inicial transferencia de burócratas y a la profesionalización cada vez mayor del personal de las Administraciones existe una  presión normativa, es decir, un conjunto de métodos, condiciones de trabajo, sistemas de legitimación del rendimiento o criterios cognitivos ya legitimados que los burócratas de las Administraciones nacionales -por áreas y profesiones- tratan de incorporar a sus instituciones de destino.

La segunda es la teoría de la “lógica de la adecuación” (March y Olsen, 1997, DiMaggio y Powell, 1991).[10]Según esta teoría, las instituciones no sólo determinan las preferencias de los actores, sino que también las crean. En un sistema democrático las instituciones políticas deben contribuir a cumplir dos procesos: los agregativos, que implican sacrificar unas preferencias para satisfacer otras, y por ello exigen negociación y conflicto, y que se expresan en políticas públicas; y los integrativos, que son aquellos dirigidos a crear preferencias valoradas colectivamente, en un proceso de creación y de cohesión de valores, y que se expresan en la generación de una cultura cívica y de diálogo razonado. Pues bien, las actuaciones descentralizadoras son respuestas institucionales para integrar a los individuos y grupos subnacionales en la sociedad común. La dinámica política democrática llevaría a estas actuaciones de reparto de poder.

4.      Los de carácter racionalista-económico. Aquí conviven diferentes teorías explicativas, aunque nos centraremos en las de carácter más puramente individualista. Para estas teorías sólo los individuos tienen preferencias y éstas son exógenas a las instituciones. Las instituciones no influyen en las preferencias, aunque sí influyan en las estrategias a seguir para conseguir maximizar las preferencias. Los políticos intentan maximizar sus preferencias, intentan conseguir mantenerse en el poder el máximo tiempo posible. La presencia de diferentes unidades de gobierno, con sus múltiples organismos, favorece este objetivo racional del político. Por ello, repartir poder territorialmente también es aumentar cargos y posibilidades de influencia. Pero desde una perspectiva puramente económica, la descentralización es también racionalmente defendible (Brennan y Buchanan, 1980) [11]. Máxime en un entorno caracterizado por la necesaria disciplina fiscal en el sector público, exigida por los mercados de capitales y el rechazo ciudadano a las subidas de impuestos. Y lo es porque la diferenciación de unidades de gobierno permite la comparación entre unos y otros modelos de gestión, lo cual, a su vez, permite revelar las preferencias de los ciudadanos en la relación entre impuestos y tasas, por una parte, y bienestar, por otra. La gente y las empresas pueden “votar con los pies”, es decir, abandonar los lugares donde los impuestos son excesivos para los beneficios sociales que aporta el gobierno. Además, la autonomía local puede suponer un instrumento de responsabilidad social ante los gastos públicos, ello frente a la burocracia estatal, que es germen de enormes ineficiencias y abusos de poder. Finalmente, los gobiernos locales y autonómicos compitiendo entre sí se pueden convertir en laboratorios de prueba de innovaciones en gestión. En consecuencia, en un mundo cada vez más competitivo económicamente la respuesta descentralizadora puede ser racional si va acompañada de una fuerte disminución del papel del Estado. [^ SUBIR]

B.  Cómo se reparte territorialmente el poder del Estado.

Hecha toda esta reflexión teórica, veamos ahora cómo se puede dar respuesta a esta demanda de reparto de poder y descentralización. Para empezar, es preciso recordar que las respuestas son siempre idiosincrásicas, propias de cada país y circunstancia, pero ello no impide que se puedan catalogar una serie de respuestas institucionales y analizar sus rasgos.

En primer lugar, una distinción clave para estudiar este fenómeno es entre Estados unitarios y Estados compuestos o federales. Los Estados unitarios serían aquellos en los que existe un único ordenamiento constitucional y un único centro territorial de poder (situación plenamente compatible con la división horizontal de funciones –legislativa, ejecutiva y judicial- entre tres tipos de poderes centrales). En estos Estados, la igualdad de los ciudadanos es su principal base de legitimidad, las normas se aplican en todo el territorio, a todos los ciudadanos por igual (Aja, 2003). . Ahora bien, este modelo de Estado unitario puro es inviable en sociedades complejas y territorios mínimamente amplios. Por ello, en gran parte de Europa, los Estados unitarios están realizando procesos de descentralización diversos. El origen de este modelo de Estado está en el absolutismo, aunque alcanza su expresión constitucional y moderna tanto en la República francesa como en el Reino Unido, países ambos ahora también embarcados en procesos de descentralización.  Estos dos países dan origen a una diferenciación entre Estados unitarios muy importante. La República francesa, en su modelo napoleónico, representaría un modelo jerárquico en el que el centro tiene un representante en el territorio –el prefecto- que controla y dirige, aunque se reconozca una cierta autonomía al nivel local. Por su parte, el modelo británico no tiene un representante del nivel central en el territorio, sino que delega en las administraciones locales y les concede un mayor nivel de autonomía.

Hoy en día, la descentralización desde los Estados unitarios ha adoptado cinco modalidades:
1. La descentralización funcional. En este supuesto, el Estado crea órganos autónomos o agencias de fin único, y con personalidad jurídica propia, para hacer frente a la complejidad del entorno. Estas agencias especializadas tienen en ocasiones hasta un nivel periférico, es decir, que pueden tener sedes en los distintos territorios del país. En estos casos, la Administración estatal cede competencias a estos órganos instrumentales y les otorga flexibilidad para el cumplimiento de sus fines. En cualquier caso, estas agencias no son órganos territoriales, ni tienen una dirección elegida por los ciudadanos afectados por sus decisiones, ni capacidad legislativa, Son meros órganos administrativos. Dicha descentralización está generalizada en todos los países europeos, empezando por Suecia y siguiendo por el Reino Unido o Francia.

2. La descentralización territorial de mínimos. En países como Grecia e  Irlanda existen ahora niveles regionales de gobierno, pero sus funciones son muy limitadas –en Irlanda intentan coordinar la actuación de los niveles locales- y sus miembros no son elegidos directamente para tal función, sino que son nombrados de entre miembros electos del nivel local. Además, en estos países, al igual que en Portugal y Luxemburgo, el nivel local de gobierno está bastante controlado por el nivel central. Lo cierto es que todos estos países tienen una extensión territorial pequeña, lo cual explica en gran medida sus opciones.

3. La descentralización local intensa. Existen países en los que el nivel local de gobierno ejerce una gran variedad de funciones y recibe una financiación para ello bastante elevada. Todo ello en el marco de las normas estatales, por supuesto. Es el caso de los países escandinavos y Holanda. En todos ellos funciones esenciales del Estado de bienestar son administradas por estos niveles locales de gobierno y, para ello, se les reconoce bastante autonomía fiscal. En Finlandia, por ejemplo, los ciudadanos pagan un impuesto sobre la renta a los municipios. En Suecia, los condados tiene una labor esencial en la gestión de la sanidad y las municipalidades un papel esencial en la educación, los servicios sociales y los servicios públicos energéticos. Como vimos antes, en estos países la participación local en el gasto público supera siempre el 20% llegando a superar el 40%.

4. La autonomía territorial excepcional. Existen países de la Unión en los que se reconoce autonomía a una parte del territorio, manteniéndose el resto con un sistema unitario. En Finlandia se reconocen ciertos derechos especiales a la región de los Asland, en Dinamarca a las Islas Feroe y Groenlandia –que poseen Parlamento y gobierno propios- y en Portugal a las Islas de Azores y Madeira –también con parlamento y gobierno propios y garantía constitucional de la autonomía.

5. La regionalización. Las regiones son entes públicos territoriales con personalidad jurídica no originaria –porque derivan su existencia del reconocimiento del estado- y no soberana –porque no están dotadas de la potestad de gobierno propia del Estado, sino solamente de una potestad normativa y de administración limitada y condicionada por el Estado y subordinada al mismo. En el Estado regional las regiones tiene reconocida su existencia y capacidad de autogobierno