1. INTRODUCCIÓN
2. SOBRE EL CONCEPTO DE GASTO SOCIAL
3. ¿CÓMO ANALIZAR COMPARATIVAMENTE EL GASTO
SOCIAL?
4. LA MEDICIÓN DE LOS GASTOS SOCIALES
5. LAS DIFERENCIAS DEL GASTO EN PROTECCIÓN
SOCIAL: ALGUNAS EXPLICACIONES
6. ¿CAMBIAN LOS RESULTADOS SI UTILIZAMOS
UN CONCEPTO AMPLIO DE GASTO SOCIAL?
7. CONSIDERACIONES FINALES
BIBLIOGRAFÍA
1. INTRODUCCIÓN
Hace
algunas semanas los medios de comunicación se hicieron eco de
la polémica abierta entre los responsables del Ministerio de
Economía y un sector de la comunidad académica a propósito de
la evolución del gasto social en España. Desde la Universidad
se defendía que las cifras ofrecidas por Eurostat eran concluyentes,
en el sentido de que la proporción del gasto público con relación
al PIB había disminuido en los últimos años. Implícitamente,
este resultado vendría a confirmar que las políticas de equilibrio
presupuestario (“déficit cero”) podrían haber dado lugar a la
disminución del gasto social. En opinión de quienes mantienen
esta línea argumental, las políticas de disminución de ingresos
a través de las sucesivas reformas de la imposición sobre la
renta, habrían exigido, junto al aumento de la recaudación de
otros tributos, la paralela disminución del gasto para asegurar
el mantenimiento del mencionado equilibrio.
Desde posiciones gubernamentales, por el contrario, se
defiende que el gasto social no ha disminuido, sino que más
bien ha aumentado a lo largo de los últimos años. La política
económica aplicada habría generado un gran volumen de empleo;
la actividad económica habría crecido y eso habría garantizado
el paralelo crecimiento de los ingresos tributarios sin haber
tenido que sacrificar partidas significativas del gasto público,
especialmente del gasto social.
¿Qué se puede decir a propósito de la polémica? Para
ofrecer algunas reflexiones sistemáticas, después de exponer
el argumento mantenido especialmente por el profesor V. Navarro
y de la posición del Gobierno, haremos algunas consideraciones
sobre las cuestiones vinculadas a los conceptos que manejamos
y a los problemas de medición a los que nos enfrentamos cuando
nos introducimos en este ámbito del gasto social. Terminaremos
con algunas consideraciones sobre las posiciones expresadas
y una evaluación de la situación y las perspectivas del gasto
social en España a lo largo de los próximos años.
2. SOBRE EL CONCEPTO DE GASTO SOCIAL
Los bienes y servicios sociales constituyen una modalidad
de bienes públicos que tienen un a finalidad de orden social.
Cuando nos referimos a este tipo de bienes y servicios, hacemos
alusión a las prestaciones monetarias asociadas a los sistemas
de pensiones, la asistencia sanitaria, la educación, las ayudas
para acceder a la vivienda o los servicios sociales que se prestan
a los colectivos que se encuentran sometidos a alguna situación
de privación o exclusión social.
Sin embargo, las clasificaciones internacionales del
gasto social suelen especificar algunas partidas como componentes
del mismo. Según la metodología SEEPROS,[1] el gasto en protección social incluye las cantidades
asignadas en concepto de pensiones contributivas (así como las
“no contributivas”, en el caso de España), los gastos destinados
a las familias, los gastos de vivienda y los gastos asociados
a los servicios sanitarios. Las estadísticas elaboradas por
Eurostat siguen esta metodología y, de este modo, suele utilizarse
este criterio para determinar la importancia y las tendencias
del gasto social en un país o en los sistemas comparados. Las
cifras correspondientes a este concepto de protección social
son las que han alimentado la polémica sobre el nivel de gasto
social en España a la que antes se hacía mención.
De los servicios de bienestar tradicionales, en la clasificación
anterior se echa de menos la presencia de la educación. Tal
vez se puede aceptar que, en sentido estricto, la educación
no sea un gasto de protección social al ser reconocida como
un derecho consagrado de los ciudadanos e integrar claramente
el concepto de bienes preferentes, los cuales, por motivos de
equidad categórica, son objeto de una protección especial por
parte de los poderes públicos.[2] Sin embargo, la enorme importancia de la educación a
efectos de igualdad de oportunidades y como mecanismo de compensación
y búsqueda del equilibrio social, hace difícil excluir a la
educación del concepto más amplio de gasto social. En consecuencia,
en una perspectiva amplia, la educación debe computarse como
uno de los capítuloslos integrantes de la noción de gasto social.
Por otra parte, una manifestación adicional del gasto
social se produce cuando en los impuestos se introducen minoraciones
o bonificaciones con finalidad social. Tal es el caso por ejemplo
de las reducciones establecidas como medio para aliviar a las
familias de las cargas asociadas a los integrantes de las mismas
que pueden calificarse como población dependiente (especialmente,
mayores, minusválidos o los niños de edades menores). El término
que se utiliza para calificar este tipo de minoraciones es el
de beneficio o gasto fiscal, que expresa claramente el destino
de recursos a finalidades concretas.
Aunque el gasto fiscal se justifique por distintos motivos,
como en este caso las razones de carácter social, implica una
minoración impositiva que puede ser cuantiosa. Si ese es el
caso, puede ocurrir que la recaudación de algún tributo se vea
seriamente afectada en beneficio de determinados colectivos
que pueden conseguir las mencionadas reducciones. La determinación
de las minoraciones que afecten a los diversos tributos debe
ser objeto de limitación y por esa razón la Constitución Española,
en su artículo 134 determina la obligación para el Ejecutivo
de presentar, junto a los Presupuestos Generales del Estado,
un presupuesto específico de gastos fiscales.[3] Se pensaba así, que la obligación de transparencia podría
servir para aminorar los excesos en el otorgamiento de bonificaciones
y el vaciamiento de la recaudación.[4]
Aunque se justifique la utilización de reducciones o
deducciones por distintos motivos, se ha criticado, desde la
perspectiva de la eficiencia y el principio de suficiencia,
el abuso en el empleo de estos instrumentos. Periódicamente,
las propuestas de reforma fiscal plantean la necesidad de acabar
con buena parte de tales minoraciones como un medio para reforzar
la capacidad recaudatoria de los tributos.[5] Sin embargo, como nos recuerda el profesor Rosen, después
de haber sido suprimidas, las deducciones vuelven a aparecer
cíclicamente, como consecuencia de la actuación de los grupos
de presión que consiguen ver aprobadas sus propuestas en el
seno de una discusión general presupuestaria, en donde las minoraciones
impositivas quedan ocultas en un debate más general.[6]
Como puede observarse en el cuadro adjunto, un cuarto
componente de la versión ampliada del gasto social es el que
se refiere a las actuaciones privadas. Como es obvio, una parte
del suministro de los bienes sociales como la educación o la
sanidad se garantiza por el sector privado, debiendo también
computarse como gasto social.
C.1 UN CONCEPTO AMPLIO DE GASTO SOCIAL
|
(I) GASTO PÚBLICO EN PROTECCIÓN SOCIAL
(8 capítulos: enfermedad, invalidez, vejez, supervivencia, familia, paro,
vivienda y exclusión social)
+
(II) GASTO EN EDUCACIÓN
+
(III) GASTO FISCAL CON FINALIDAD SOCIAL
+
(IV) GASTO PRIVADO EN BIENES SOCIALES
|
Como es sabido, los colegios o las universidades privados
contribuyen a la provisión de servicios educativos financiándolos
con precios, como en el caso de otros muchos bienes y servicios.
Del mismo modo, habría que recordar cómo, en el caso de otros
servicios de bienestar, como la sanidad, la vivienda o los servicios
sociales, la participación de sector privado es significativa.
En suma, como se recoge en el cuadro, son cuatro los
elementos que se deben tener en cuenta si se quiere analizar
en términos comparativos o de evolución temporal el gasto social.
Ciertamente, la posibilidad de medición es muy diferente según
el elemento que tomemos en consideración. Cuando se habla de
gasto social, normalmente el concepto que se maneja es el primero
de los que recogen en el cuadro y, en cierto modo los debates
sobre el compromiso político actual del gobierno con los servicios
de bienestar se refieren a esas cifras.
Por
otro lado, el efecto generado por tales conceptos es también
diferente. No se trata de nociones equivalentes. Esta cuestión,
que es obvia en el caso de la provisión privada de gasto social
por cuanto que sólo pueden acceder al mismo quienes tienen recursos
suficientes, también se plantea en el caso de los gastos fiscales:
los beneficiarios de los gastos de protección directos no coinciden
mecánicamente con quienes se acogen a los beneficios fiscales.
Así
ocurre, por ejemplo, con los gastos familiares, que cuentan
con un apoyo público muy bajo en España, si lo comparamos con
otros países europeos y que, de manera diferenciada, son objeto
de atención en el ámbito del Impuesto sobre la Renta de las
Personas Físicas. El hecho de que las bonificaciones se realicen
en la base del impuesto implica un ahorro relativo mayor de
quienes más renta tienen. Por otra parte, los que no hacen la
declaración tampoco pueden acogerse a los beneficios fiscales,
de modo que, desde la óptica de protección social no son políticas
equivalentes.
3. ¿CÓMO ANALIZAR COMPARATIVAMENTE EL GASTO SOCIAL?
En el cuadro adjunto C.2, se recogen de forma sintética
los principales tipos de indicadores que pueden utilizarse para
estudiar la importancia y los efectos de los principales gastos
sociales. La segunda modalidad, consustancial a los sistemas
de presupuestación por objetivos, presenta tradicionalmente
grandes dificultades de datos y metodología adecuadas. Unos
buenos indicadores sobre el funcionamiento de los programas
exigiría la existencia de sistemas contables adecuados y, especialmente,
el desarrollo de una buena contabilidad analítica.
Por
su parte, el tercer tipo de indicadores, que pretende medir
la eficacia del conjunto de gastos sociales, aunque nos permite
observar el grado de coherencia entre los servicios de bienestar
y el nivel y evolución de la desigualdad, está sometido a la
limitación, mencionada en el cuadro 2, de la dificultad de determinar
cuál es el impacto de los diversos programas o de aislar sus
efectos sobre los grandes objetivos sociales como la igualdad
o el reparto del empleo.
C.2
PRINCIPALES INDICADORES
|
TIPO
|
VENTAJAS
|
LIMITACIONES
|
|
Tamaño y estructura
del S. Público:
* G. Social/G. Público
* G. Social/PIB
* G. por Funciones
|
- Indicadores clásicos
- Fácil acceso
- Primera visión sobre lo que hace el Sector Público
|
- No informan sobre la cobertura o el grado de intensidad
de la protección
- Pocos detalles
|
|
Funcionamiento de
los programas:
* Análisis cualitativo s/
- Regulación
- Funcionamiento
- Financiación
(de los programas
|
-
Permiten conocer la incidencia real de los programas
-
Útil para analizar los efectos de programas sobre los incentivos de
los agentes
|
-
Exigencia de disponer de datos cuantiosos y complejos
-
Pocas fuentes que ofrezcan información comparable
|
|
Eficacia/Cumplimiento
de objetivos:
* Acceso a los servicios públicos básicos
* Niveles de empleo
* Desigualdad/Pobreza
|
- Importancia de conocer el efecto de los gastos
- Impacto redistributivo de los gastos sociales
|
- Dificultad para identificar la incidencia de los gastos
sobre los resultados globales
|
La
mayoría de los análisis suelen centrarse en el empleo de los
indicadores del primer tipo, es decir, los que proceden de las
cifras presupuestarias y su relación con las grandes magnitudes
de la Contabilidad Nacional. A ellos nos referimos cuando pretendemos
identificar el déficit de la cobertura de los servicios públicos
sociales en España. Conviene no olvidar, sin embargo, la necesidad
de completar este tipo de análisis con otros que pongan el acento
en la eficacia y eficiencia de los programas o en el impacto
de los mismos sobre los incentivos de los agentes económicos.
4. LA MEDICIÓN DE LOS GASTOS SOCIALES
Las estadísticas sobre los gastos de protección social
suministrados por Eurostat son las que dieron lugar a la polémica
abierta en España a propósito del nivel, la evolución y las
tendencias del gasto social.[7] En el trabajo de V. Navarro y A. Quiroga (2003) se señala
que, de los datos disponibles, se desprende que el gasto social
habría descendido en España como proporción del PIB desde 1996
hasta el año 2000 (último para el que existe información comparada).
En efecto, como puede comprobarse en el cuadro 1, Los datos
relativos del gasto en protección social en España muestran
una tendencia decreciente a lo largo de los últimos años, así
como una diferencia importante respecto a los datos medios de
la UE. (7 puntos el último año).
Si la medición se hace en términos de gasto en protección
social por habitante en paridades de poder de compra, el dato
correspondiente a España en el año 2000, 3.713 unidades de poder
de compra, es el más bajo de la Unión Europea, si exceptuamos
el caso de Portugal (3.675 u.p.c.).[8] El valor medio de la U.E.-15 ascendía, ese mismo año
a 6.155 u.p.c., mientras que el valor mayor (al margen de Luxemburgo)
lo daba Dinamarca, con una cifra de 7.754 u.p.c. En otros términos,
la distancia del indicador de España respecto a la media europea
con estos datos es de 60 puntos respecto a 100 en el año 2000.[9]
En la tabla adjunta (T.1) incluimos la información correspondiente
a la relación de las magnitudes de gasto respecto a las cifras
del PIB de cada país. Se puede observar en el mismo, la tendencia
del gasto de protección social en España, que mostraría una
paulatina divergencia con respecto a los valores medios de la
Unión Europea.
T.1 GASTO EN PROTECCIÓN SOCIAL CON
RELACIÓN AL PIB (1991-2000)
Fuente: Eurostat
(2003)
Si
tenemos en cuenta los datos contenidos en la tabla adjunta,
podemos extraer las siguientes conclusiones:
a) En general, los
datos parecen confirmar una cierta estabilidad del peso del
gasto social a lo largo de la década en el marco de los países
integrantes de la UE. El porcentaje medio de la Unión experimenta
un aumento de un punto si comparamos los extremos de la serie
temporal.
b) Si se toman en consideración
los años incluidos, como comportamiento mayoritario se observa
un crecimiento del porcentaje en los primeros años noventa,
para descender suavemente desde la mitad de la década. El valor
máximo se alcanza por ocho países en 1993. El mínimo, en el
2000, se da en el caso de siete países.
c) Los países de centro
y el norte de Europa son los que muestran valores más elevados,
hasta el extremo de situarse por encima del valor medio al final
de la serie. Es el caso de Suecia, Francia, Alemania, Dinamarca,
Austria u Holanda.
d) Por el contrario,
los países del sur e Irlanda, son los que ofrecen datos más
alejados de la media europea (entre 5 y 13 puntos), lo que resulta
coherente con el nivel de desarrollo de los servicios de bienestar
en esos países.
e) En el caso español,
los datos no arrojan duda alguna. Como defienden Navarro y Quiroga,
el gasto en protección social medido con relación al PIB, ha
disminuido ininterrumpidamente desde 1993 hasta el año 2000.
La diferencia respecto a los valores medios es significativa
y además ha tendido a crecer hasta alcanzar 7,2 puntos el último
año de la serie.
f)
Aunque es cierto
que en otros países se observa una cierta tendencia al decrecimiento
relativo del gasto social, es importante destacar que ésta es
más pronunciada en España, partiendo de niveles sensiblemente
inferiores y que, en consecuencia se produce una auténtica divergencia
respecto a la Unión Europea (a diferencia de lo que ocurre en
términos de crecimiento económico y aproximación del PIB per
cápita).
En definitiva,
los datos parecen confirmar las diferencias del Estado de Bienestar
español respecto al existente en Europa y además, todo hace
indicar, a partir de esta información, que en los últimos años
el país se estaría separando aún más. En palabras de Navarro
y Quiroga, el aumento de la divergencia “se debe no sólo a que
el PIB ha crecido en España más rápidamente que en el promedio
de la UE, sino a que el crecimiento del gasto social per cápita
ha sido menor en España que en la UE durante los años noventa”.[10]
5. LAS DIFERENCIAS DEL GASTO EN PROTECCIÓN SOCIAL: ALGUNAS
EXPLICACIONES
a) El gasto por funciones:
Una primera vía de explicación de las diferencias consiste
en analizar las distintas funciones que integran según la metodología
SEEPROS el gasto de protección social. En el cuadro adjunto
puede verse esa información de los datos españoles comparados
con los datos medios de la UE en tres momentos de tiempo.
T.2 COMPARACIONES DE LAS FUNCIONES
DE GASTO EN RELACIÓN CON EL PIB
|
Años
|
1991
|
1995
|
2000
|
|
Fun/País
|
España
|
| |
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