1. INTRODUCCIÓN
2. SOBRE EL CONCEPTO DE GASTO SOCIAL
3. ¿CÓMO ANALIZAR COMPARATIVAMENTE EL GASTO SOCIAL?
4. LA MEDICIÓN DE LOS GASTOS SOCIALES
5. LAS DIFERENCIAS DEL GASTO EN PROTECCIÓN SOCIAL: ALGUNAS EXPLICACIONES
6. ¿CAMBIAN LOS RESULTADOS SI UTILIZAMOS UN CONCEPTO AMPLIO DE GASTO SOCIAL?
7. CONSIDERACIONES FINALES
BIBLIOGRAFÍA

1. INTRODUCCIÓN

         Hace algunas semanas los medios de comunicación se hicieron eco de la polémica abierta entre los responsables del Ministerio de Economía y un sector de la comunidad académica a propósito de la evolución del gasto social en España. Desde la Universidad se defendía que las cifras ofrecidas por Eurostat eran concluyentes, en el sentido de que la proporción del gasto público con relación al PIB había disminuido en los últimos años. Implícitamente, este resultado vendría a confirmar que las políticas de equilibrio presupuestario (“déficit cero”) podrían haber dado lugar a la disminución del gasto social. En opinión de quienes mantienen esta línea argumental, las políticas de disminución de ingresos a través de las sucesivas reformas de la imposición sobre la renta, habrían exigido, junto al aumento de la recaudación de otros tributos, la paralela disminución del gasto para asegurar el mantenimiento del mencionado equilibrio.

         Desde posiciones gubernamentales, por el contrario, se defiende que el gasto social no ha disminuido, sino que más bien ha aumentado a lo largo de los últimos años. La política económica aplicada habría generado un gran volumen de empleo; la actividad económica habría crecido y eso habría garantizado el paralelo crecimiento de los ingresos tributarios sin haber tenido que sacrificar partidas significativas del gasto público, especialmente del gasto social.

         ¿Qué se puede decir a propósito de la polémica? Para ofrecer algunas reflexiones sistemáticas, después de exponer el argumento mantenido especialmente por el profesor V. Navarro y de la posición del Gobierno, haremos algunas consideraciones sobre las cuestiones vinculadas a los conceptos que manejamos y a los problemas de medición a los que nos enfrentamos cuando nos introducimos en este ámbito del gasto social. Terminaremos con algunas consideraciones sobre las posiciones expresadas y una evaluación de la situación y las perspectivas del gasto social en España a lo largo de los próximos años. [^ SUBIR]

2. SOBRE EL CONCEPTO DE GASTO SOCIAL

         Los bienes y servicios sociales constituyen una modalidad de bienes públicos que tienen un a finalidad de orden social. Cuando nos referimos a este tipo de bienes y servicios, hacemos alusión a las prestaciones monetarias asociadas a los sistemas de pensiones, la asistencia sanitaria, la educación, las ayudas para acceder a la vivienda o los servicios sociales que se prestan a los colectivos que se encuentran sometidos a alguna situación de privación o exclusión social.

         Sin embargo, las clasificaciones internacionales del gasto social suelen especificar algunas partidas como componentes del mismo. Según la metodología SEEPROS,[1] el gasto en protección social incluye las cantidades asignadas en concepto de pensiones contributivas (así como las “no contributivas”, en el caso de España), los gastos destinados a las familias, los gastos de vivienda y los gastos asociados a los servicios sanitarios. Las estadísticas elaboradas por Eurostat siguen esta metodología y, de este modo, suele utilizarse este criterio para determinar la importancia y las tendencias del gasto social en un país o en los sistemas comparados. Las cifras correspondientes a este concepto de protección social son las que han alimentado la polémica sobre el nivel de gasto social en España a la que antes se hacía mención.

         De los servicios de bienestar tradicionales, en la clasificación anterior se echa de menos la presencia de la educación. Tal vez se puede aceptar que, en sentido estricto, la educación no sea un gasto de protección social al ser reconocida como un derecho consagrado de los ciudadanos e integrar claramente el concepto de bienes preferentes, los cuales, por motivos de equidad categórica, son objeto de una protección especial por parte de los poderes públicos.[2] Sin embargo, la enorme importancia de la educación a efectos de igualdad de oportunidades y como mecanismo de compensación y búsqueda del equilibrio social, hace difícil excluir a la educación del concepto más amplio de gasto social. En consecuencia, en una perspectiva amplia, la educación debe computarse como uno de los capítuloslos integrantes de la noción de gasto social.

         Por otra parte, una manifestación adicional del gasto social se produce cuando en los impuestos se introducen minoraciones o bonificaciones con finalidad social. Tal es el caso por ejemplo de las reducciones establecidas como medio para aliviar a las familias de las cargas asociadas a los integrantes de las mismas que pueden calificarse como población dependiente (especialmente, mayores, minusválidos o los niños de edades menores). El término que se utiliza para calificar este tipo de minoraciones es el de beneficio o gasto fiscal, que expresa claramente el destino de recursos a finalidades concretas.

         Aunque el gasto fiscal se justifique por distintos motivos, como en este caso las razones de carácter social, implica una minoración impositiva que puede ser cuantiosa. Si ese es el caso, puede ocurrir que la recaudación de algún tributo se vea seriamente afectada en beneficio de determinados colectivos que pueden conseguir las mencionadas reducciones. La determinación de las minoraciones que afecten a los diversos tributos debe ser objeto de limitación y por esa razón la Constitución Española, en su artículo 134 determina la obligación para el Ejecutivo de presentar, junto a los Presupuestos Generales del Estado, un presupuesto específico de gastos fiscales.[3] Se pensaba así, que la obligación de transparencia podría servir para aminorar los excesos en el otorgamiento de bonificaciones y el vaciamiento de la recaudación.[4]

         Aunque se justifique la utilización de reducciones o deducciones por distintos motivos, se ha criticado, desde la perspectiva de la eficiencia y el principio de suficiencia, el abuso en el empleo de estos instrumentos. Periódicamente, las propuestas de reforma fiscal plantean la necesidad de acabar con buena parte de tales minoraciones como un medio para reforzar la capacidad recaudatoria de los tributos.[5] Sin embargo, como nos recuerda el profesor Rosen, después de haber sido suprimidas, las deducciones vuelven a aparecer cíclicamente, como consecuencia de la actuación de los grupos de presión que consiguen ver aprobadas sus propuestas en el seno de una discusión general presupuestaria, en donde las minoraciones impositivas quedan ocultas en un debate más general.[6]

         Como puede observarse en el cuadro adjunto, un cuarto componente de la versión ampliada del gasto social es el que se refiere a las actuaciones privadas. Como es obvio, una parte del suministro de los bienes sociales como la educación o la sanidad se garantiza por el sector privado, debiendo también computarse como gasto social.

C.1 UN CONCEPTO AMPLIO DE GASTO SOCIAL

         Como es sabido, los colegios o las universidades privados contribuyen a la provisión de servicios educativos financiándolos con precios, como en el caso de otros muchos bienes y servicios. Del mismo modo, habría que recordar cómo, en el caso de otros servicios de bienestar, como la sanidad, la vivienda o los servicios sociales, la participación de sector privado es significativa.

         En suma, como se recoge en el cuadro, son cuatro los elementos que se deben tener en cuenta si se quiere analizar en términos comparativos o de evolución temporal el gasto social. Ciertamente, la posibilidad de medición es muy diferente según el elemento que tomemos en consideración. Cuando se habla de gasto social, normalmente el concepto que se maneja es el primero de los que recogen en el cuadro y, en cierto modo los debates sobre el compromiso político actual del gobierno con los servicios de bienestar se refieren a esas cifras.

Por otro lado, el efecto generado por tales conceptos es también diferente. No se trata de nociones equivalentes. Esta cuestión, que es obvia en el caso de la provisión privada de gasto social por cuanto que sólo pueden acceder al mismo quienes tienen recursos suficientes, también se plantea en el caso de los gastos fiscales: los beneficiarios de los gastos de protección directos no coinciden mecánicamente con quienes se acogen a los beneficios fiscales.

Así ocurre, por ejemplo, con los gastos familiares, que cuentan con un apoyo público muy bajo en España, si lo comparamos con otros países europeos y que, de manera diferenciada, son objeto de atención en el ámbito del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. El hecho de que las bonificaciones se realicen en la base del impuesto implica un ahorro relativo mayor de quienes más renta tienen. Por otra parte, los que no hacen la declaración tampoco pueden acogerse a los beneficios fiscales, de modo que, desde la óptica de protección social no son políticas equivalentes. [^ SUBIR]

3. ¿CÓMO ANALIZAR COMPARATIVAMENTE EL GASTO SOCIAL?

         En el cuadro adjunto C.2, se recogen de forma sintética los principales tipos de indicadores que pueden utilizarse para estudiar la importancia y los efectos de los principales gastos sociales. La segunda modalidad, consustancial a los sistemas de presupuestación por objetivos, presenta tradicionalmente grandes dificultades de datos y metodología adecuadas. Unos buenos indicadores sobre el funcionamiento de los programas exigiría la existencia de sistemas contables adecuados y, especialmente, el desarrollo de una buena contabilidad analítica.

Por su parte, el tercer tipo de indicadores, que pretende medir la eficacia del conjunto de gastos sociales, aunque nos permite observar el grado de coherencia entre los servicios de bienestar y el nivel y evolución de la desigualdad, está sometido a la limitación, mencionada en el cuadro 2, de la dificultad de determinar cuál es el impacto de los diversos programas o de aislar sus efectos sobre los grandes objetivos sociales como la igualdad o el reparto del empleo.

C.2 PRINCIPALES INDICADORES

La mayoría de los análisis suelen centrarse en el empleo de los indicadores del primer tipo, es decir, los que proceden de las cifras presupuestarias y su relación con las grandes magnitudes de la Contabilidad Nacional. A ellos nos referimos cuando pretendemos identificar el déficit de la cobertura de los servicios públicos sociales en España. Conviene no olvidar, sin embargo, la necesidad de completar este tipo de análisis con otros que pongan el acento en la eficacia y eficiencia de los programas o en el impacto de los mismos sobre los incentivos de los agentes económicos. [^ SUBIR]

4. LA MEDICIÓN DE LOS GASTOS SOCIALES

         Las estadísticas sobre los gastos de protección social suministrados por Eurostat son las que dieron lugar a la polémica abierta en España a propósito del nivel, la evolución y las tendencias del gasto social.[7] En el trabajo de V. Navarro y A. Quiroga (2003) se señala que, de los datos disponibles, se desprende que el gasto social habría descendido en España como proporción del PIB desde 1996 hasta el año 2000 (último para el que existe información comparada). En efecto, como puede comprobarse en el cuadro 1, Los datos relativos del gasto en protección social en España muestran una tendencia decreciente a lo largo de los últimos años, así como una diferencia importante respecto a los datos medios de la UE. (7 puntos el último año).

         Si la medición se hace en términos de gasto en protección social por habitante en paridades de poder de compra, el dato correspondiente a España en el año 2000, 3.713 unidades de poder de compra, es el más bajo de la Unión Europea, si exceptuamos el caso de Portugal (3.675 u.p.c.).[8] El valor medio de la U.E.-15 ascendía, ese mismo año a 6.155 u.p.c., mientras que el valor mayor (al margen de Luxemburgo) lo daba Dinamarca, con una cifra de 7.754 u.p.c. En otros términos, la distancia del indicador de España respecto a la media europea con estos datos es de 60 puntos respecto a 100 en el año 2000.[9]

         En la tabla adjunta (T.1) incluimos la información correspondiente a la relación de las magnitudes de gasto respecto a las cifras del PIB de cada país. Se puede observar en el mismo, la tendencia del gasto de protección social en España, que mostraría una paulatina divergencia con respecto a los valores medios de la Unión Europea.

T.1 GASTO EN PROTECCIÓN SOCIAL CON RELACIÓN AL PIB (1991-2000)