1. Crisis y declive del Parlamento
2. Mutaciones e innovaciones constitucionales
3. La confirmación de bloques políticos
interorgánicos
4. La necesidad de concebir el control al servicio
de la minoría
5. El Parlamento en la VII legislatura
5.1. Función legislativa
5.2. Aprobación de los presupuestos
5.3. Control parlamentario
5.4. Función electiva
6. Reformas bloqueadas
7. Conclusion
Bibliografía
1. Crisis y declive del Parlamento
El debate sobre el declive o la crisis del Parlamento no es
ni mucho menos un debate reciente, ni tampoco es ocasional o se
circunscribe a algunos casos nacionales aislados, entre los que
se encontraría el nuestro. Por el contrario, tiene ya una
larga y sostenida tradición como objeto teórico
de la ciencia política y del derecho constitucional. Como
la tiene, asimismo, el desvelamiento de las patologías
que afloran en la práctica de los regímenes parlamentarios.
Constituyen ya una referencia clásica el diagnóstico
y las críticas realizadas por Gumersindo de Azcárate
a finales del S.XIX, algunas de tipo general y otras mas relacionadas
con los hábitos políticos de la Restauración
(Azcárate, 1885).
Muchas de las aproximaciones a la supuesta o real decadencia
de la institución sacan conclusiones en base a tópicos
muy establecidos, de carácter frecuentemente anecdótico,
y no siempre bien fundamentados. Así, Laski, refiriéndose
al inglés, el parlamento por excelencia, señalaba
con ironía que los políticos de la era de Baldwin
decían que la Cámara no era ya lo que fue cuando
Mr. Asquith era primer ministro; y en la época de Mr
Asquith contemplaban con nostalgia el brillante tiempo de Gladstone
y Disraeli; sin duda, algunos de los viejos legisladores de
esos días solían suspirar por la época
en que Pit y Fox cruzaban sus lanzas en el Parlamento. Para
desmontar ese tipo de conclusiones impresionistas, Burdeau mostraba
el error de contrastar las debilidades de su práctica
diaria con la fortaleza inexpugnable de su idealización
teórica, de comparar la realidad de los Parlamentos actuales
con los de una hipotética "edad de oro" de
los mismos que con seguridad nunca existió (Burdeau,
1976).
Por ello, a la hora de diagnosticar los problemas reales de
los parlamentos hay que clarificar en relación con qué
se está estableciendo la comparación: si con el
deterioro o el progreso respecto de su propio pasado; si con
el funcionamiento, mejor o peor, de otras instituciones clave;
si con el cumplimiento efectivo o no de las funciones que le
han sido expresamente atribuidas; si, en un sentido más
amplio, con el papel global que, como tales instituciones, deben
cumplir en el conjunto del sistema político.
Así, en otros casos se ha puesto el acento en la alteración
de prioridades producida en las funciones que desempeñan
las Cámaras. Ya a mediados del S. XIX, Bagehot, tras
identificar entre tales funciones la expresiva (por medio de
la cual se manifiestan las concepciones y aspiraciones del pueblo),
la instructiva (consistente enseñar a la nación
lo que ésta no sabe y debe saber), la informativa (de
tipo reivindicativo, análoga a la función de queja
o agravio de los parlamentos pre-liberales), la legislativa
y la electoral, pondría en seria duda que la más
relevante de todas ellas fuera la legislativa, precisamente
aquella que daba nombre a la institución, en tanto que
representación de la voluntad general cuya expresión
es precisamente la ley. Afirmaría entonces que la de
mayor importancia era la función electiva, es decir,
la de ejercer como Cámara electoral, que nombra y cesa
al Primer Ministro, al que formalmente guía y dirige,
pero al que le entrega la dirección real y la decisión
efectiva sobre los asuntos (Bagehot, 1995). Con ello venía
a reconocer el desplazamiento del Parlamento del centro decisivo
del sistema político, que daría lugar a toda una
serie de transformaciones que se intensificarían desde
entonces.
2. Mutaciones e innovaciones constitucionales
Lo cierto es que tales transformaciones han venido a convertirse
en verdaderas mutaciones constitucionales de hecho, que conllevan
cambios de contenido sin revisar el continente, y que, por tanto,
no se han producido fundamentalmente por reformas del marco
institucional, sino por modificaciones efectivas relativas a
los procesos y a los sujetos. Lo que ha variado es la fisiología
del sistema más que su anatomía. Sin abandonar
ni alterar los fundamentos teóricos, la carcasa doctrinal
(división de poderes, hegemonía del parlamento,
autonomía de la representación, etc), que se mantiene
básicamente inmutable desde el momento fundacional del
constitucionalismo liberal, se ha modificado profundamente el
sentido en el que operan esos principios, dando lugar con ello
a la coordinación y colaboración de poderes, al
mantenimiento simplemente formal y simbólico de aquella
hegemonía y a la dependencia del representante no respecto
de su electorado sino de su partido. En el periodo de entreguerras,
caracterizado por una gran efervescencia y creatividad constitucional,
Mirkine-Guetzévitch afirmaría que "el sentido
jurídico de las concepciones fundamentales del Derecho
constitucional altera su significación política
según las épocas y según el desarrollo
de las democracias. Las mismas fórmulas dadas en la época
de la Revolución Francesa como fórmulas de combate
y como principio abstracto, cambian de significación
política en el S. XIX en un régimen democrático
estable" (Mirkine-Guetzévitch, 1934).
Con el paso del tiempo, finalmente, esas alteraciones han acabado
incluso por reflejarse en los textos constitucionales más
modernos que, como el español, delimitan unas competencias
propias del Gobierno que no son meramente ejecutivas sino de
dirección política primaria. Así, la CE
(art. 97) le atribuye "la dirección de la política
interior y exterior, la administración civil y militar
y la defensa del Estado", lo que constituye una llamada
"función de gobierno" claramente distinguible
de la función ejecutiva y de la potestad reglamentaria
que ese mismo artículo le atribuye igualmente (López
Guerra, 1988). Dos argumentos de fondo explican esa creciente
atribución de competencias al Gobierno en detrimento
del Parlamento. De una parte, la progresiva homogeneidad de
la fuente de legitimación de ambas instituciones. De
otra, el papel crecientemente intervencionista de los poderes
públicos, que modifica la dimensión y la identidad
del Estado.
En lo que concierne a la legitimación, los Gobiernos
han pasado de ser una prolongación de la legitimidad
del monarca, primero, a una expresión de la legitimidad
del parlamento, después, para, finalmente, vincularse
directamente a la legitimidad popular. Sin que se alteren las
fórmulas clásicas de investidura y confianza,
que hacen depender del Parlamento la génesis y la continuidad
del Gobierno, lo cierto es que los ciudadanos, a la hora de
votar, piensan más en la elección de un Presidente,
en la conformación de un Gobierno y en el respaldo a
una programa, que en la concreta atribución de escaños
a las candidaturas en la circunscripción correspondiente
o en la composición que vaya a tener luego el conjunto
de la o de las Cámaras.
Las elecciones tienen, cada vez más, un alto componente
plebiscitario, a lo que contribuye la concentración de
las campañas electorales en los líderes y, aún
más decisivamente, la atención prácticamente
excluyente que les prestan los medios. En simetría con
ello, los ciudadanos imputan directamente al Gobierno la satisfacción
de sus demandas, premiándole o castigándole por
su gestión y por el grado de cumplimiento o incumplimiento
de sus promesas electorales.
Por lo que se refiere a la identidad del papel del Estado,
su actual carácter social, intervencionista y prestacional
incrementa extraordinariamente su dimensión y la diversificación
de sus campos de actuación. En los países avanzados,
el gasto público que significaba, de promedio, algo menos
del 10% del PIB a principios del S. XX, ha pasado a alcanzar
en torno al 40% al empezar el S. XXI (con los países
nórdicos situados muy por delante, EE.UU y Japón
ligeramente por detrás, y España en la media).
La escasa flexibilidad de gran parte de ese gasto (pensiones,
educación, salud, infraestructuras, etc), unido a la
presión social por los llamados "derechos de cuarta
generación" (protección social y ante la
dependencia, cultura, medio ambiente, etc), y junto a los intereses
autoexpansivos de las propias burocracias, permite afirmar que,
en un horizonte previsible, el Estado seguirá manteniendo
en lo esencial esas características.
En términos de relación entre Parlamento y Gobierno,
es éste último el que resulta fortalecido con
el incremento de las funciones y de la dimensión del
Estado. Los Gobiernos, apoyados en la Administración
que dirigen, ejercen prioritariamente la iniciativa legislativa;
protegidos por los reglamentos parlamentarios dominan el procedimiento
de tramitación de las normas; disponen, por medio de
los Decretos-Leyes, de una capacidad normativa propia que, aunque
limitada materialmente y por la concurrencia de una extraordinaria
y urgente necesidad, y necesitada de una posterior convalidación
parlamentaria, les permite operar inicialmente sobre la realidad;
cuentan con la práctica exclusividad en el diseño
y ejecución de las políticas públicas,
pues como ha señalado Norton, de las cuatro fases de
que constan éstas, gestación, preparación,
deliberación y ejecución, el Parlamento sólo
es un actor central en la deliberación, y, en todo caso,
si se requiere una intervención normativa (Norton, 1991).
Por todo ello se puede afirmar que es el Gobierno quien realiza
la acción política, y lo hace mas con la aquiescencia
del Parlamento que con su impulso (García Fernández,
1995).
3. La confirmación de bloques políticos
interorgánicos
En todo caso, la mutación de fondo con mayores consecuencias
sobre las funciones del Parlamento procede de la conformación
de bloques orgánicos interinstitucionales. De acuerdo
con la perspectiva formal de los textos constitucionales, que
a estos efectos sigue manteniendo la lógica del Estado
Liberal de Derecho, basada en la limitación del poder
por medio de su división y dispersión, las relaciones
entre Parlamento y Gobierno se estructuran a partir de la consideración
de que se trata de dos órganos distintos, que se relacionan
entre sí como si fueran en cada caso internamente igual
de homogéneos, como si cada uno tuviera una identidad
política totalmente distinta del otro, como si estuvieran
constitutivamente destinados a enfrentarse entre sí.
Pero todo ello es en gran medida una ficción en los
regímenes parlamentarios, que, en la práctica,
operan de acuerdo con la lógica democrática basada
en la competición política, que parte de la existencia
y expresión del pluralismo político, de la conformación
de mayorías y de minorías, de la competencia continua
entre proyectos políticos diferentes. Desde esta perspectiva,
Parlamento y Gobierno no son órganos por completo diferentes
ni por completo enfrentados entre sí. Lo que tendríamos
ante nosotros es, de una parte, un complejo político
interinstitucional formado por el Gobierno y la mayoría
parlamentaria, que cooperan en la puesta en práctica
de un programa compartido, y, de otra, la oposición parlamentaria,
que a su vez podría tener una composición diversa,
cuyo objetivo básico es controlar al Gobierno, erosionarlo
y, en su caso, contraponerse a él como alternativa.
La conformación de tales complejos políticos
interinstitucionales tiene profundas consecuencias sobre el
ejercicio de todas las funciones parlamentarias. En aquellas
en las que se producen decisiones por medio de las votaciones,
el Gobierno-mayoría parlamentaria puede estar necesitado
de apoyos adicionales o estar dispuesto a contar con ellos,
pero, llegado el caso, si cuenta con el soporte suficiente,
impone en último término su posición frente
al resto de los grupos de las Cámaras. De hecho, la misión
principal de la mayoría parlamentaria es coadyuvar al
desarrollo del programa político del Gobierno. A disposición
de las minorías queda, en principio, la posibilidad de
expresar su disenso y de activar las iniciativas de control
de aquel.
4. La necesidad de concebir el control al
servicio de la minoría
Dado, pues, que el Gobierno tiene a su disposición un
amplio campo de actuación autónoma, y que, apoyado
en su mayoría parlamentaria, domina asimismo el proceso
legislativo, el Parlamento debería fortalecer su posición
en la deliberación, convirtiéndose en sede habitual
y permanente del debate político, y en el ejercicio del
control, poniéndolo preferentemente en manos de las minorías,
eliminando o minimizando las trabas que dificultan su ejercicio.
No ha sido así desde 1977. La preocupación de
nuestros constituyentes por la estabilidad política,
a la que identificaban con la estabilidad y permanencia de los
Gobiernos, condujo a un diseño institucional acorde con
una versión rígida del modelo de parlamentarismo
racionalizado, que protege al Gobierno y limita seriamente al
Parlamento. El Congreso no elige al Presidente del Gobierno,
no puede presentar un candidato propio a la Investidura, sino
que acepta o rechaza el candidato que le remite el Rey. Otorgada
la confianza inicial, para lo que puede ser suficiente la mayoría
simple en segunda votación, aquella solo puede ser retirada
por el rechazo de una Cuestión de Confianza presentada
por el Presidente del Gobierno, algo que no hará si no
cuenta con el apoyo suficiente para superarla, o por la aprobación,
por mayoría absoluta, de una Moción de Censura
con candidato alternativo que, de prosperar, se convierte automáticamente
en Presidente del Gobierno.
La dificultad de llevar a cabo estas figuras extremas del control,
que se identifican con la responsabilidad política con
consecuencias jurídicas para el Presidente y su Gobierno,
explica que en los más de 25 años de Constitución
sólo se hayan presentado dos Cuestiones de Confianza,
en 1980 y 1989, y otras dos Mociones de Censura, en 1980 y 1987,
habiendo transcurrido ya mas de tres lustros sin que se hayan
activado ninguna de tales figuras.
Por su parte, los Reglamentos de las Cámaras atribuyen
a la voluntad mayoritaria de las mismas, que se refleja en la
composición de cada uno de sus órganos internos,
la aceptación o rechazo de determinadas iniciativas,
promoviendo u obstaculizando las comparecencias del Gobierno,
la celebración o no de determinados debates. Esa misma
mayoría decide sobre la conformación de los Órdenes
del Día o sobre la simple existencia de algunas figuras
del control, como es el caso de las Comisiones de Investigación.
Otras figuras se reparten en proporción a la composición
de la Cámara, como es el caso de la Preguntas Orales
en el Pleno, otorgando una cuota mayoritaria precisamente al
grupo que sustenta al Gobierno que ha de ser controlado.
En la práctica, ese diseño protector ha funcionado
con mayor rigidez o flexibilidad de acuerdo con las características
diferenciales de la composición de las Cámaras
y del escenario político. En los periodos de mayoría
relativa, el Parlamento ha mostrado una mayor viveza en general,
ha activado con mayor intensidad y eficacia su función
controladora y ha incrementado notablemente su contribución
al debate político. En los de mayoría absoluta
ha languidecido, se ha visto desposeído de la capacidad
misma de controlar por medio de determinadas figuras, y ha sido
testigo mudo e impotente del debate político que se producía
fuera de su ámbito, aunque frecuentemente lo protagonizaran
sus propios miembros.
5. El Parlamento en la VII legislatura
¿Qué ha sucedido, a estos efectos, en los últimos
cuatro años, en la VII Legislatura que acaba de concluir?.
En algunos aspectos, la gestión del Partido Popular admite
una diferenciación nítida según nos detengamos
en la VI o en la VII Legislatura. En su primera etapa (1996-2000),
los estrechos resultados electorales forzaron acuerdos políticos
con las minorías nacionalistas, que subsistieron durante
la mayor parte del periodo (quebrándose con el PNV tras
la ruptura de la tregua de ETA, y complicándose con CiU
después de las elecciones catalanas de 1999). Los acuerdos
con los interlocutores sociales fueron continuos, ninguno de
los pilares fundamentales del Estado del Bienestar ni de los
consensos básicos resultó seriamente alterado,
y el PP aprovechó a fondo la volatilización del
miedo a la derecha y la debilidad estructural y coyuntural del
PSOE.
Todo ello explica la mayoría absoluta obtenida en 2000,
y la desatención que los electores prestaron a otros
componentes mucho más negativos del balance del Gobierno,
tales como los sutiles cambios de orientación en algunas
políticas del bienestar, la configuración y ocupación
partidaria de grandes conglomerados empresariales a partir de
las privatizaciones de las mayores empresas públicas,
la génesis de potentes grupos de comunicación
puestos al servicio del Gobierno, el abuso de los medios públicos
y la persecución de los privados desafectos, el maltrato
a la oposición o el deterioro generalizado de las instituciones.
Sin embargo, por lo que respecta a su actitud respecto del
Parlamento, apenas puede detectarse ningún cambio relevante
entre su primera y su segunda Legislatura, aunque se dé
el caso de que en ésta última el PP contaba con
mayoría absoluta. No varió su orientación,
ya firmemente asentada desde 1996, sino que, en todo caso, intensificó
la misma una vez dispuso de manos libres para avanzar en ellas.
Como veremos a continuación, abusó de su posición
en el ejercicio de la función legislativa, maniató
las posibilidades de control, eludió las comparecencias
arriesgadas, cercenó el debate político, cegó
la información significativa y ni siquiera abrió
el capítulo de las reformas pendientes y reiteradamente
prometidas en sus programas electorales.
La CE, en su artículo 66, atribuye a las Cortes Generales
el ejercicio de la potestad legislativa del Estado, la aprobación
de sus Presupuestos, el control de la acción del Gobierno,
y las demás competencias que les atribuya la propia Constitución,
entre las que se encuentran las de tipo electivo, a las que
hemos referencia antes en relación con el Presidente
del Gobierno. Veamos a continuación los rasgos generales
del cumplimiento de esas funciones por el Parlamento a lo largo
de la VII Legislatura.
5.1. Función legislativa
Aunque la denominación de Asamblea Legislativa o,
simplemente, de Legislativo, sigue siendo sinónimo de
la de Parlamento, lo cierto es que la intervención del
Gobierno en el desarrollo de esta función es, políticamente,
hegemónica. Así lo es en la generalidad de los
regímenes parlamentarios. Así lo ha sido y es
en el nuestro, pues aunque la CE atribuye la iniciativa legislativa
al Gobierno, al Congreso, al Senado, a las Asambleas Legislativas
de las CC.AA y a la iniciativa popular, lo cierto es que es
la del Gobierno la única que acaba prosperando en una
dimensión relevante. Así ha sucedido hasta ahora
en las Legislaturas precedentes (desde la I a la VI, el porcentaje
de Proyectos de Ley aprobados respecto de los remitidos por
el Gobierno ha sido de 69%, 89%, 86%, 80%, 86%, 89%, respectivamente).
En la última Legislatura, el total de Proyectos de Ley
remitidos ha sido de 175, en tanto que el de aprobados ha sido
de 173, lo que supone el 98,8%, es decir, prácticamente
un pleno, pues, de los otros dos, uno ha sido rechazado y otro
ha caducado, es decir, se ha producido la disolución
de las Cámaras sin que hubiera concluido su tramitación.
Para forzar un porcentaje de aprobación tan alto, de
los últimos 20 Proyectos aprobados en el tramo final
de la Legislatura, 18 de ellos fueron declarados urgentes, lo
que acorta al máximo el tiempo de tramitación
y cercena seriamente la posibilidad de debate sobre el contenido
sustantivo de la norma. Las otras dos fueron la Ley de Presupuestos
Generales del Estado para 2004 y la Ley de Medidas Fiscales,
Administrativas y del Orden Social para este mismo año,
que en términos coloquiales suele denominarse Ley de
Acompañamiento. En ambos supuestos la tramitación
es mucho más rápida que la ordinaria, pues las
dos transcurren paralelamente y la de los Presupuestos, de acuerdo
con la CE, se presenta antes del primero de octubre y tiene
que entrar en vigor el primero de enero del año siguiente.
Otras normas, tales como la Ley de Ordenación Universitaria
o la Ley de Calidad Educativa, fueron sometidas a una tramitación
"motorizada", que incluyó convocatorias especiales
de Comisiones y prolongación nocturna de las sesiones.
En todo caso, las Leyes de Acompañamiento constituyen
una de las patologías que han ido adquiriendo mayor fuerza
en el ejercicio de la función legislativa. De hecho se
aprueban, reforman o derogan mas normas por medio de las Leyes
de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social anuales
que por medio del resto de la actividad legislativa ordinaria
de las Cámaras. La Ley 14/2000 modificó 93 normas
de distinto tipo que afectaban a materias muy diversas; La Ley
24/2001 modificó 71; la Ley 53/2002 modificó 79
normas; la ultima, la Ley 62/2003, modifica 113 normas de contenido
tan distinto como la Ley de Enjuiciamiento Civil, el Código
de Comercio, la Ley Hipotecaria, la de la Energía Nuclear,
la de Semillas y Plantas de Vivero, la de Integración
Social de Minusválidos, la General de Sanidad, la de
Televisión Privada, la del Mercado de Valores, la del
Medicamento, la de Sociedades Laborales, la del Sector Eléctrico,
la General de Telecomunicaciones, la de Protección de
Datos de Carácter Personal, la reguladora del Centro
Nacional de Inteligencia, la del Plan Hidrológico Nacional,
etc.
En los dos últimos años, ni siquiera los Proyectos
de las Leyes de Acompañamiento han contemplado inicialmente
las modificaciones de otras normas de mayor contenido político,
sino que se ha generalizado la práctica de introducir
tales cambios en el trámite de enmiendas en el Senado,
lo que cercena seriamente el debate sustantivo sobre el contenido
de las modificaciones. Aparte de ello, se ha aprovechado la
tramitación de alguna norma para introducir enmiendas
completamente extemporáneas respecto de su contenido,
como ha sido el caso de modificar normas penales por medio de
un apartado de la Ley de Arbitraje. Por si los datos anteriores
no fueran suficientemente significativos, el Gobierno ha aprobado
42 Decretos-Leyes. Todos ellos han sido convalidados y, a pesar
de disponer el Grupo Popular de mayoría absoluta, solo
9 han sido posteriormente tramitados como Proyectos de Ley.
Por el contrario, de las 369 Proposiciones de Ley presentadas
(322 procedentes de los Grupos parlamentarios del Congreso;
5 del Senado; 42 de CC.AA) han resultado aprobadas 22, lo que
supone un 6% (muy por debajo del 31%, 14%, 8%, 12%, 19% y 14%,
de las Legislaturas I a VI, respectivamente). De entre ellas,
19 procedentes de los Grupos Parlamentarios del Congreso (6%),
de las cuales 2 del Grupo Popular, 4 firmadas por todos los
Grupos de la Cámara, 2 por otros 5 Grupos, entre ellos
el Popular, 3 que subsumieron iniciativas materialmente coincidentes
de distintos Grupos, entre ellos el Popular, 1 conjunta del
Grupo Popular y del Grupo Socialista, otras 4 procedentes de
la Comisión de Justicia e Interior con el apoyo del Grupo
Popular, 2 procedentes del Grupo Socialista, y 1 procedente
de CiU. Es decir, en 16 de las 19 aceptadas participaba en su
génesis el propio Grupo que apoyaba al Gobierno. Asimismo
resultaron aprobadas 2 de las procedentes del Senado (40%),
que ya habían tenido que superar el trámite previo
de su toma en consideración en esa Cámara, y 1
de las remitidas por las CC.AA, procedente de Galicia (2,4%).
La conclusión que ha de sacarse de todo lo anterior
no puede ser otra que el papel marginal que juega el propio
Parlamento en lo que se refiere a la génesis de la función
legislativa, así como las grandes dificultades que se
levantan ante las minorías para que éstas puedan
culminar con éxito sus iniciativas. Por otra parte, ninguna
de las 12 iniciativas legislativas populares consiguió
prosperar.
5. 2. Aprobación de los presupuestos
La preocupación por la debilidad de la posición
del Parlamento en lo que concierne a la deliberación
y aprobación de los Presupuestos se ha ido incrementando
progresivamente, aquí y fuera de nuestras fronteras,
en las últimas décadas. Estamos ante una función
tradicional de los Parlamentos, que está en el origen
mismo de la institución, cuya convocatoria medieval y
moderna estaba asociada a la provisión de fondos a los
monarcas a cambio del reconocimiento por éste de fueros
y representación ("no taxation without representation").
Sin embargo, la consagración del principio de que la
decisión sobre la política monetaria y presupuestaria
corresponde a los Gobiernos (al menos, hasta la cesión
reciente de parte de tales competencias a organismos reguladores
como los Bancos centrales, y la todavía mas reciente
a favor de instituciones supranacionales), ha permitido provisionar
a tales Gobiernos con una serie de prerrogativas en la iniciativa
y tramitación de los Presupuestos anuales. El Gobierno
tiene en exclusiva la iniciativa presupuestaria. La tramitación
de los Presupuestos goza de preferencia respecto de los demás
trabajos de las Cámaras, y de hecho se beneficia de un
procedimiento acelerado que los convierte en Ley en tres meses
desde el momento de su remisión al Congreso. Las enmiendas
que supongan aumento de gastos sólo pueden ser admitidas
a trámite si proponen una baja de igual cuantía
en la misma Sección, y las que supongan minoración
de ingresos requieren la conformidad del Gobierno para su tramitación.
Si tales prerrogativas limitaban ya seriamente la capacidad
de intervención del Parlamento (aunque la decisión
final de aprobar o rechazar los Presupuestos esté en
sus manos), la preocupación se incrementa ahora por la
opacidad de la información que sobre los mismos proporciona
el Gobierno (que es abrumadora en cantidad -57 tomos, más
de 20.000 páginas en los de 2003- , pero de escaso contenido
relevante para su análisis crítico) y por las
prácticas crecientes y escasamente ortodoxas de sacar
fuera de los Presupuestos una parte sustantiva de los gastos
del Estado a través de empresas, organismos y entes (SEPI,
RENFE, Gestor de Infraestructuras Ferroviarias, RTVE, etc),
cuyo número se ha ido ampliando, con el objeto, por una
parte, de aplicar abundante "contabilidad creativa"
a la determinación del déficit público
y, por otra, de reducir al máximo la información
a la oposición, lo que impide o dificulta el efectivo
control parlamentario. Agudiza la debilidad parlamentaria la
inexistencia en las Cámaras de una Oficina Presupuestaria,
cuya creación ha sido reiteradamente solicitada, para
que, con información relevante y no estrictamente dependiente
de la que proporciona el Gobierno, con capacidad para seguir
y escrutar en tiempo real la ejecución presupuestaria,
pueda asesorar a los parlamentarios en el ejercicio de sus funciones
en este campo.
5.3. Control parlamentario
En la medida en que la función legislativa y la aprobación
de los Presupuestos está en manos de la unidad política
formada por el Gobierno y la mayoría parlamentaria, la
actividad de control de las Cámaras se convierte en decisiva
para mantener un equilibrio básico del sistema político,
preservar el pluralismo, garantizar la presencia del disenso
y ofrecer un espacio institucional a la conformación
de la alternativa política. Por ello, el Parlamento se
ha convertido en el locus institucional de la minoría,
y todas las figuras del control parlamentario deberían
estar prioritariamente disponibles para los Grupos distintos
del que sostiene al Gobierno.
¿Sucede así en el caso español?. La respuesta
es que no. Ya hemos señalado que muchas de las figuras
del control están contempladas en los Reglamentos de
las Cámaras desde la perspectiva de proteger al Gobierno.
Se puede aducir, con razón, que las posibilidades teóricas
de ejercer el control son equivalentes en nuestra Constitución
a las de los textos constitucionales más avanzados, que
los Reglamentos han contemplado con amplitud los instrumentos
disponibles, y que, con el paso del tiempo, se han ido incorporando
otros con ocasión de disposiciones de los órganos
de las Cámaras, de interpretaciones más flexibles
o de la introducción de obligaciones para el Gobierno
aprovechando la aprobación de determinadas normas sectoriales.
Si atendemos a los datos brutos, no podremos sino concluir
que se produce una ingente cantidad de control, prolongando
la tendencia incrementalista sostenida en las Legislaturas anteriores.
En la VII, en lo que concierne al Congreso, se han planteado
849 Proposiciones no de Ley en Pleno y 2.396 en Comisión,
337 Interpelaciones Urgentes, 242 Mociones consecuencia de Interpelaciones
Urgentes, 2.280 Preguntas Orales en el Pleno y 4.016 en Comisión,
75.326 Preguntas con respuesta escrita, 4. 636 Solicitudes de
Informes a la Administración del Estado.
Pero la calidad del control no se infiere directamente de su
cantidad, sino que para formular un diagnóstico correcto
hay que atender también a otro tipo de criterios que
pueden llevarnos a concluir que, aún habiéndose
incrementado continuamente todas las iniciativas desde 1979,
ello no se ha manifestado siempre en una mayor eficacia de esa
función. Mas allá de las deficiencias atribuibles
a la estrategia y capacidad de los Grupos, una vez más
el sentido del control y la existencia misma de algunas de sus
figuras ha dependido del tipo de mayoría existente en
las Cámaras. En los periodos de mayoría relativa
se ha avivado, en tanto que se ha bloqueado en gran medida en
los de mayoría absoluta (Guerrero, 2000). Ello es así
porque en múltiples ámbitos de la vida de las
Cámaras, acaba siendo la mayoría la que controla
a la minoría, y no ésta al Gobierno.
En la pasada Legislatura han sido habituales las decisiones
de los Órganos de las Cámaras, las fijaciones
de los Órdenes del Día y las votaciones de la
mayoría, tanto en Pleno como en Diputación Permanente
o Comisiones, que han impedido la realización de actividades
de control. Se han negado comparecencias con reiteración,
se han rechazado solicitudes de debate procedentes de la oposición
para, a veces, promover a continuación comparecencias
del Gobierno para el mismo asunto, pero en el momento y con
el formato elegido por éste (así ha sucedido en
los debates relativos a la guerra de Irak).
A lo largo de la Legislatura pasada el Tribunal Constitucional
ha tenido que amparar el derecho de los parlamentarios al ejercicio
de su cargo público, vulnerado por acuerdos de la Mesa
del Congreso de los Diputados (tomados en 1997), que inadmitieron
a trámite la solicitud de comparecencia de los presidentes
de Telefónica y de Endesa (STC 177/2002) o que rechazaron
la comparecencia urgente del Presidente del Consejo General
del Poder Judicial (tomado en diciembre de 2000), para que informase
sobre la posición de ese órgano acerca del indulto
concedido al juez Javier Gómez de Liaño (STC 208/2003).
Se han presentado, a su vez, nuevos recursos de amparo como,
por ejemplo, contra distintos acuerdos de la Mesa del Congreso
sobre solicitud de comparecencias del Fiscal Anticorrupción,
del Fiscal Antidroga, o del Presidente del Consejo General del
Poder Judicial. Asimismo, contra acuerdo de la Mesa del Congreso
por inadmisión a trámite de una pregunta escrita
sobre la práctica de caza por el Ministro de Fomento,
contra acuerdo de la Mesa del Senado por admisión a trámite
de enmiendas del Grupo Popular a la Ley Orgánica complementaria
a la Ley de Arbitraje, y contra acuerdo de la Mesa de la Diputación
Permanente de inadmisión de solicitud de convocatoria
de la Diputación Permanente para comparecencia del Presidente
del Gobierno, con el objeto de informar sobre las armas de destrucción
masiva.
Las Preguntas Orales al Gobierno en el Pleno han venido estando
mayoritariamente en manos del Grupo que sostiene a aquel, como,
por otra parte, sucede habitualmente, dado que la distribución
de las mismas es proporcional a los escaños con los que
cuenta cada Grupo. Unido ello al formato de tales preguntas,
que otorga la última palabra al controlado, es decir
al Gobierno, y no al controlante, esta figura se ha convertido
reiteradamente en ocasión para el autobombo de la gestión
gubernamental, para la critica a los grupos minoritarios, o
a Gobiernos anteriores, o a Gobiernos autonómicos o locales
de mayorías distintas a la Popular, y de ahí la
afirmación de que el Gobierno se ha comportado con gran
frecuencia como "oposición de la oposición".
En lo que concierne a las Comisiones de Investigación,
se ha solicitado la creación de 35, entre ellas varias
referentes al accidente del Yakolev 42, en el que fallecieron
62 militares españoles, a la gestión del accidente
del Prestige, a la existencia o no de armas de destrucción
masiva en Irak, al funcionamiento de la Comisión Nacional
del Mercado de Valores y de los Ministerios de Economía,
Administraciones Públicas, Interior y Defensa en el caso
Gescartera, al proceso de privatizaciones, a la existencia de
cuentas ocultas en el BBVA, al funcionamiento de la Agencia
Estatal de la Administración Tributaria y los métodos
y resultados de la lucha contra el fraude fiscal, o a las irregularidades
en el voto de españoles residentes en el extranjero.
Solo se ha constituido una, relativa a Gescartera.
5.4. Función electiva
Ya hemos apuntado que (salvo el caso de una Moción de
Censura triunfante) el Congreso de los Diputados no "elige"
al Presidente del Gobierno sino que acepta o rechaza al candidato
propuesto por el Rey. Tampoco tiene atribuido ningún
papel en el nombramiento de los miembros del Gobierno, que no
necesitan de su confianza, y que corresponde en exclusiva al
Presidente del Gobierno. Ni siquiera por deferencia, aunque
no estén formalmente obligados, suelen éstos comunicar
a las Cámaras las razones para la formación de
un determinado Gobierno o para los cambios eventualmente producidos
en el mismo.
De hecho, sólo en un Debate de Investidura (González,
en 1982) el candidato a Presidente comunicó al Pleno
del Congreso, antes de la votación de Investidura, la
composición del Gobierno que pretendía formar
una vez obtenida su confianza, y solo una vez (González.
en 1985) el Presidente explicó a la Cámara (en
esa ocasión a la Diputación Permanente, por producirse
fuera de periodo de sesiones) los cambios introducidos en su
composición. En la VII Legislatura, el Presidente del
Gobierno no comunicó tal composición en el Debate
de Investidura, ni tampoco acudió a la Cámara
para informar (y, eventualmente debatir) sobre las razones de
los cambios introducidos a lo largo de la misma.
En lo que se refiere a la designación por las Cámaras
de miembros de órganos constitucionales y de otras autoridades
o cargos, en la Legislatura concluida se han introducido reformas
limitadas de los Reglamentos y se han adoptado Resoluciones
de las Cámaras que permiten presentar candidaturas para
algunos de tales puestos (singularmente para los del Consejo
General del Poder Judicial, uno de los efectos del llamado Pacto
por la Justicia), valorar los méritos de los candidatos
propuestos, incluida la comparecencia de éstos ante la
Comisión Consultiva de Nombramientos del Congreso de
los Diputados o ante la Comisión de Nombramientos del
Senado. Sin embargo, todavía no se ha producido un desarrollo
lo suficientemente sustantivo como para considerar esas comparencias
un verdadero "examen" más que una simple "presentación".
6. Reformas bloqueadas
Por quinta Legislatura consecutiva se ha fracasado en la reforma
del Reglamento del Congreso, vigente desde 1982 y, como ya se
ha señalado, pensado en muchos aspectos para proteger
sobremanera al Gobierno. Una vez más la Comisión
del Reglamento ha trabajado en esa eventual reforma sin que
se haya llegado a ninguna conclusión positiva. De hecho,
se rechazó la propuesta de una amplia reforma presentada
conjuntamente por los Grupos Socialista, Vasco (EAJ-PNV), Federal
de Izquierda Unida y Mixto (BOCG, Congreso, 31/05/2002). Siguen
pendientes, pues, los cambios en materias como la creación
de la Oficina Presupuestaria antes citada, la creación
de Comisiones de Investigación salvando el veto de la
mayoría, la distribución más lógica
de las iniciativas de control de manera que no siga otorgando
la mayor parte de ellas a quien disfruta de la mayoría
y sostiene al Gobierno.
Por lo que concierne al ámbito específico del
Senado, no solamente se ha abandonado por la mayoría
del PP la propuesta de su reforma constitucional para convertirlo
en verdaderamente territorial, por medio de cambios en la elección
de senadores, en la composición de la Cámara y
en sus competencias (reforma planteada a lo largo de los primeros
90 y que estaba incluida en el Programa electoral de las elecciones
del 96 en las que ese partido accedió al Gobierno), sino
que se ha seguido profundizando en el proceso de su degradación
política. En esta Legislatura no se ha celebrado ningún
Debate sobre la Situación del Estado de las Autonomías
(el último celebrado, y único en los 8 años
de mayoría Popular, fue el de 1997) a pesar de la obligación
establecida por el Reglamento de la Cámara. Por medio
de la introducción de enmiendas sorpresivas, el Senado
se ha convertido en el escenario de las últimas maniobras
legislativas de la mayoría cuando se trata de evitar
debates sustantivos en el Congreso sobre determinadas materias.
7. Conclusión
Si, por las razones apuntadas en la parte primera de este trabajo,
el Parlamento debiera fortalecerse como centro de la deliberación
y del debate, locus institucional de las minorías y escenario
del control al Gobierno, la conclusión que podemos extraer
de lo sucedido en la VII Legislatura es que se ha ido en la
dirección equivocada, se ha retrocedido más que
avanzado en ese camino.
El debate ha sido obstruido, limitado o reconducido a los formatos
favorables al Gobierno, en aquellos asuntos que más interés
o preocupación han suscitado en la opinión pública.
Las minorías han seguido siendo maltratadas por la mayoría,
que ha continuado actuando con demasiada frecuencia como "oposición
de la oposición". El control se ha empobrecido,
dado el freno de esa misma mayoría a las comparecencias,
y a la constitución de Comisiones de Investigación,
la opacidad en la información proporcionada por el Gobierno.
Todo ello sin olvidar el sesgo de los medios, de los cuales
RTVE, por primera vez en la democracia, ha sido judicialmente
condenada por un delito de alcance constitucional, el de la
manipulación informativa.
La deriva mostrada en esta Legislatura no puede sino incrementar
la preocupación por el debilitamiento del Parlamento
y hace cada vez más urgente la introducción de
reformas, si queremos invertir una tendencia que conduce al
desequilibrio y empobrecimiento del sistema democrático.
BIBLIOGRAFÍA
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Worcester
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