1. Crisis y declive del Parlamento

2. Mutaciones e innovaciones constitucionales

3. La confirmación de bloques políticos interorgánicos

4. La necesidad de concebir el control al servicio de la minoría

5. El Parlamento en la VII legislatura

5.1. Función legislativa
5.2. Aprobación de los presupuestos
5.3. Control parlamentario
5.4. Función electiva

6. Reformas bloqueadas

7. Conclusion

Bibliografía

Muchas de las aproximaciones a la supuesta o real decadencia de la institución sacan conclusiones en base a tópicos muy establecidos, de carácter frecuentemente anecdótico, y no siempre bien fundamentados. Así, Laski, refiriéndose al inglés, el parlamento por excelencia, señalaba con ironía que los políticos de la era de Baldwin decían que la Cámara no era ya lo que fue cuando Mr. Asquith era primer ministro; y en la época de Mr Asquith contemplaban con nostalgia el brillante tiempo de Gladstone y Disraeli; sin duda, algunos de los viejos legisladores de esos días solían suspirar por la época en que Pit y Fox cruzaban sus lanzas en el Parlamento. Para desmontar ese tipo de conclusiones impresionistas, Burdeau mostraba el error de contrastar las debilidades de su práctica diaria con la fortaleza inexpugnable de su idealización teórica, de comparar la realidad de los Parlamentos actuales con los de una hipotética "edad de oro" de los mismos que con seguridad nunca existió (Burdeau, 1976).

Por ello, a la hora de diagnosticar los problemas reales de los parlamentos hay que clarificar en relación con qué se está estableciendo la comparación: si con el deterioro o el progreso respecto de su propio pasado; si con el funcionamiento, mejor o peor, de otras instituciones clave; si con el cumplimiento efectivo o no de las funciones que le han sido expresamente atribuidas; si, en un sentido más amplio, con el papel global que, como tales instituciones, deben cumplir en el conjunto del sistema político.

Así, en otros casos se ha puesto el acento en la alteración de prioridades producida en las funciones que desempeñan las Cámaras. Ya a mediados del S. XIX, Bagehot, tras identificar entre tales funciones la expresiva (por medio de la cual se manifiestan las concepciones y aspiraciones del pueblo), la instructiva (consistente enseñar a la nación lo que ésta no sabe y debe saber), la informativa (de tipo reivindicativo, análoga a la función de queja o agravio de los parlamentos pre-liberales), la legislativa y la electoral, pondría en seria duda que la más relevante de todas ellas fuera la legislativa, precisamente aquella que daba nombre a la institución, en tanto que representación de la voluntad general cuya expresión es precisamente la ley. Afirmaría entonces que la de mayor importancia era la función electiva, es decir, la de ejercer como Cámara electoral, que nombra y cesa al Primer Ministro, al que formalmente guía y dirige, pero al que le entrega la dirección real y la decisión efectiva sobre los asuntos (Bagehot, 1995). Con ello venía a reconocer el desplazamiento del Parlamento del centro decisivo del sistema político, que daría lugar a toda una serie de transformaciones que se intensificarían desde entonces. [^ SUBIR]

2. Mutaciones e innovaciones constitucionales

Lo cierto es que tales transformaciones han venido a convertirse en verdaderas mutaciones constitucionales de hecho, que conllevan cambios de contenido sin revisar el continente, y que, por tanto, no se han producido fundamentalmente por reformas del marco institucional, sino por modificaciones efectivas relativas a los procesos y a los sujetos. Lo que ha variado es la fisiología del sistema más que su anatomía. Sin abandonar ni alterar los fundamentos teóricos, la carcasa doctrinal (división de poderes, hegemonía del parlamento, autonomía de la representación, etc), que se mantiene básicamente inmutable desde el momento fundacional del constitucionalismo liberal, se ha modificado profundamente el sentido en el que operan esos principios, dando lugar con ello a la coordinación y colaboración de poderes, al mantenimiento simplemente formal y simbólico de aquella hegemonía y a la dependencia del representante no respecto de su electorado sino de su partido. En el periodo de entreguerras, caracterizado por una gran efervescencia y creatividad constitucional, Mirkine-Guetzévitch afirmaría que "el sentido jurídico de las concepciones fundamentales del Derecho constitucional altera su significación política según las épocas y según el desarrollo de las democracias. Las mismas fórmulas dadas en la época de la Revolución Francesa como fórmulas de combate y como principio abstracto, cambian de significación política en el S. XIX en un régimen democrático estable" (Mirkine-Guetzévitch, 1934).

Con el paso del tiempo, finalmente, esas alteraciones han acabado incluso por reflejarse en los textos constitucionales más modernos que, como el español, delimitan unas competencias propias del Gobierno que no son meramente ejecutivas sino de dirección política primaria. Así, la CE (art. 97) le atribuye "la dirección de la política interior y exterior, la administración civil y militar y la defensa del Estado", lo que constituye una llamada "función de gobierno" claramente distinguible de la función ejecutiva y de la potestad reglamentaria que ese mismo artículo le atribuye igualmente (López Guerra, 1988). Dos argumentos de fondo explican esa creciente atribución de competencias al Gobierno en detrimento del Parlamento. De una parte, la progresiva homogeneidad de la fuente de legitimación de ambas instituciones. De otra, el papel crecientemente intervencionista de los poderes públicos, que modifica la dimensión y la identidad del Estado.

En lo que concierne a la legitimación, los Gobiernos han pasado de ser una prolongación de la legitimidad del monarca, primero, a una expresión de la legitimidad del parlamento, después, para, finalmente, vincularse directamente a la legitimidad popular. Sin que se alteren las fórmulas clásicas de investidura y confianza, que hacen depender del Parlamento la génesis y la continuidad del Gobierno, lo cierto es que los ciudadanos, a la hora de votar, piensan más en la elección de un Presidente, en la conformación de un Gobierno y en el respaldo a una programa, que en la concreta atribución de escaños a las candidaturas en la circunscripción correspondiente o en la composición que vaya a tener luego el conjunto de la o de las Cámaras.

Las elecciones tienen, cada vez más, un alto componente plebiscitario, a lo que contribuye la concentración de las campañas electorales en los líderes y, aún más decisivamente, la atención prácticamente excluyente que les prestan los medios. En simetría con ello, los ciudadanos imputan directamente al Gobierno la satisfacción de sus demandas, premiándole o castigándole por su gestión y por el grado de cumplimiento o incumplimiento de sus promesas electorales.

Por lo que se refiere a la identidad del papel del Estado, su actual carácter social, intervencionista y prestacional incrementa extraordinariamente su dimensión y la diversificación de sus campos de actuación. En los países avanzados, el gasto público que significaba, de promedio, algo menos del 10% del PIB a principios del S. XX, ha pasado a alcanzar en torno al 40% al empezar el S. XXI (con los países nórdicos situados muy por delante, EE.UU y Japón ligeramente por detrás, y España en la media). La escasa flexibilidad de gran parte de ese gasto (pensiones, educación, salud, infraestructuras, etc), unido a la presión social por los llamados "derechos de cuarta generación" (protección social y ante la dependencia, cultura, medio ambiente, etc), y junto a los intereses autoexpansivos de las propias burocracias, permite afirmar que, en un horizonte previsible, el Estado seguirá manteniendo en lo esencial esas características.

En términos de relación entre Parlamento y Gobierno, es éste último el que resulta fortalecido con el incremento de las funciones y de la dimensión del Estado. Los Gobiernos, apoyados en la Administración que dirigen, ejercen prioritariamente la iniciativa legislativa; protegidos por los reglamentos parlamentarios dominan el procedimiento de tramitación de las normas; disponen, por medio de los Decretos-Leyes, de una capacidad normativa propia que, aunque limitada materialmente y por la concurrencia de una extraordinaria y urgente necesidad, y necesitada de una posterior convalidación parlamentaria, les permite operar inicialmente sobre la realidad; cuentan con la práctica exclusividad en el diseño y ejecución de las políticas públicas, pues como ha señalado Norton, de las cuatro fases de que constan éstas, gestación, preparación, deliberación y ejecución, el Parlamento sólo es un actor central en la deliberación, y, en todo caso, si se requiere una intervención normativa (Norton, 1991). Por todo ello se puede afirmar que es el Gobierno quien realiza la acción política, y lo hace mas con la aquiescencia del Parlamento que con su impulso (García Fernández, 1995). [^ SUBIR]

3. La confirmación de bloques políticos interorgánicos

En todo caso, la mutación de fondo con mayores consecuencias sobre las funciones del Parlamento procede de la conformación de bloques orgánicos interinstitucionales. De acuerdo con la perspectiva formal de los textos constitucionales, que a estos efectos sigue manteniendo la lógica del Estado Liberal de Derecho, basada en la limitación del poder por medio de su división y dispersión, las relaciones entre Parlamento y Gobierno se estructuran a partir de la consideración de que se trata de dos órganos distintos, que se relacionan entre sí como si fueran en cada caso internamente igual de homogéneos, como si cada uno tuviera una identidad política totalmente distinta del otro, como si estuvieran constitutivamente destinados a enfrentarse entre sí.

Pero todo ello es en gran medida una ficción en los regímenes parlamentarios, que, en la práctica, operan de acuerdo con la lógica democrática basada en la competición política, que parte de la existencia y expresión del pluralismo político, de la conformación de mayorías y de minorías, de la competencia continua entre proyectos políticos diferentes. Desde esta perspectiva, Parlamento y Gobierno no son órganos por completo diferentes ni por completo enfrentados entre sí. Lo que tendríamos ante nosotros es, de una parte, un complejo político interinstitucional formado por el Gobierno y la mayoría parlamentaria, que cooperan en la puesta en práctica de un programa compartido, y, de otra, la oposición parlamentaria, que a su vez podría tener una composición diversa, cuyo objetivo básico es controlar al Gobierno, erosionarlo y, en su caso, contraponerse a él como alternativa.

La conformación de tales complejos políticos interinstitucionales tiene profundas consecuencias sobre el ejercicio de todas las funciones parlamentarias. En aquellas en las que se producen decisiones por medio de las votaciones, el Gobierno-mayoría parlamentaria puede estar necesitado de apoyos adicionales o estar dispuesto a contar con ellos, pero, llegado el caso, si cuenta con el soporte suficiente, impone en último término su posición frente al resto de los grupos de las Cámaras. De hecho, la misión principal de la mayoría parlamentaria es coadyuvar al desarrollo del programa político del Gobierno. A disposición de las minorías queda, en principio, la posibilidad de expresar su disenso y de activar las iniciativas de control de aquel. [^ SUBIR]

4. La necesidad de concebir el control al servicio de la minoría

Dado, pues, que el Gobierno tiene a su disposición un amplio campo de actuación autónoma, y que, apoyado en su mayoría parlamentaria, domina asimismo el proceso legislativo, el Parlamento debería fortalecer su posición en la deliberación, convirtiéndose en sede habitual y permanente del debate político, y en el ejercicio del control, poniéndolo preferentemente en manos de las minorías, eliminando o minimizando las trabas que dificultan su ejercicio.

No ha sido así desde 1977. La preocupación de nuestros constituyentes por la estabilidad política, a la que identificaban con la estabilidad y permanencia de los Gobiernos, condujo a un diseño institucional acorde con una versión rígida del modelo de parlamentarismo racionalizado, que protege al Gobierno y limita seriamente al Parlamento. El Congreso no elige al Presidente del Gobierno, no puede presentar un candidato propio a la Investidura, sino que acepta o rechaza el candidato que le remite el Rey. Otorgada la confianza inicial, para lo que puede ser suficiente la mayoría simple en segunda votación, aquella solo puede ser retirada por el rechazo de una Cuestión de Confianza presentada por el Presidente del Gobierno, algo que no hará si no cuenta con el apoyo suficiente para superarla, o por la aprobación, por mayoría absoluta, de una Moción de Censura con candidato alternativo que, de prosperar, se convierte automáticamente en Presidente del Gobierno.

La dificultad de llevar a cabo estas figuras extremas del control, que se identifican con la responsabilidad política con consecuencias jurídicas para el Presidente y su Gobierno, explica que en los más de 25 años de Constitución sólo se hayan presentado dos Cuestiones de Confianza, en 1980 y 1989, y otras dos Mociones de Censura, en 1980 y 1987, habiendo transcurrido ya mas de tres lustros sin que se hayan activado ninguna de tales figuras.

Por su parte, los Reglamentos de las Cámaras atribuyen a la voluntad mayoritaria de las mismas, que se refleja en la composición de cada uno de sus órganos internos, la aceptación o rechazo de determinadas iniciativas, promoviendo u obstaculizando las comparecencias del Gobierno, la celebración o no de determinados debates. Esa misma mayoría decide sobre la conformación de los Órdenes del Día o sobre la simple existencia de algunas figuras del control, como es el caso de las Comisiones de Investigación. Otras figuras se reparten en proporción a la composición de la Cámara, como es el caso de la Preguntas Orales en el Pleno, otorgando una cuota mayoritaria precisamente al grupo que sustenta al Gobierno que ha de ser controlado.

En la práctica, ese diseño protector ha funcionado con mayor rigidez o flexibilidad de acuerdo con las características diferenciales de la composición de las Cámaras y del escenario político. En los periodos de mayoría relativa, el Parlamento ha mostrado una mayor viveza en general, ha activado con mayor intensidad y eficacia su función controladora y ha incrementado notablemente su contribución al debate político. En los de mayoría absoluta ha languidecido, se ha visto desposeído de la capacidad misma de controlar por medio de determinadas figuras, y ha sido testigo mudo e impotente del debate político que se producía fuera de su ámbito, aunque frecuentemente lo protagonizaran sus propios miembros. [^ SUBIR]

5. El Parlamento en la VII legislatura

¿Qué ha sucedido, a estos efectos, en los últimos cuatro años, en la VII Legislatura que acaba de concluir?. En algunos aspectos, la gestión del Partido Popular admite una diferenciación nítida según nos detengamos en la VI o en la VII Legislatura. En su primera etapa (1996-2000), los estrechos resultados electorales forzaron acuerdos políticos con las minorías nacionalistas, que subsistieron durante la mayor parte del periodo (quebrándose con el PNV tras la ruptura de la tregua de ETA, y complicándose con CiU después de las elecciones catalanas de 1999). Los acuerdos con los interlocutores sociales fueron continuos, ninguno de los pilares fundamentales del Estado del Bienestar ni de los consensos básicos resultó seriamente alterado, y el PP aprovechó a fondo la volatilización del miedo a la derecha y la debilidad estructural y coyuntural del PSOE.

Todo ello explica la mayoría absoluta obtenida en 2000, y la desatención que los electores prestaron a otros componentes mucho más negativos del balance del Gobierno, tales como los sutiles cambios de orientación en algunas políticas del bienestar, la configuración y ocupación partidaria de grandes conglomerados empresariales a partir de las privatizaciones de las mayores empresas públicas, la génesis de potentes grupos de comunicación puestos al servicio del Gobierno, el abuso de los medios públicos y la persecución de los privados desafectos, el maltrato a la oposición o el deterioro generalizado de las instituciones.

Sin embargo, por lo que respecta a su actitud respecto del Parlamento, apenas puede detectarse ningún cambio relevante entre su primera y su segunda Legislatura, aunque se dé el caso de que en ésta última el PP contaba con mayoría absoluta. No varió su orientación, ya firmemente asentada desde 1996, sino que, en todo caso, intensificó la misma una vez dispuso de manos libres para avanzar en ellas. Como veremos a continuación, abusó de su posición en el ejercicio de la función legislativa, maniató las posibilidades de control, eludió las comparecencias arriesgadas, cercenó el debate político, cegó la información significativa y ni siquiera abrió el capítulo de las reformas pendientes y reiteradamente prometidas en sus programas electorales.

La CE, en su artículo 66, atribuye a las Cortes Generales el ejercicio de la potestad legislativa del Estado, la aprobación de sus Presupuestos, el control de la acción del Gobierno, y las demás competencias que les atribuya la propia Constitución, entre las que se encuentran las de tipo electivo, a las que hemos referencia antes en relación con el Presidente del Gobierno. Veamos a continuación los rasgos generales del cumplimiento de esas funciones por el Parlamento a lo largo de la VII Legislatura. [^ SUBIR]

5.1. Función legislativa

Aunque la denominación de Asamblea Legislativa o, simplemente, de Legislativo, sigue siendo sinónimo de la de Parlamento, lo cierto es que la intervención del Gobierno en el desarrollo de esta función es, políticamente, hegemónica. Así lo es en la generalidad de los regímenes parlamentarios. Así lo ha sido y es en el nuestro, pues aunque la CE atribuye la iniciativa legislativa al Gobierno, al Congreso, al Senado, a las Asambleas Legislativas de las CC.AA y a la iniciativa popular, lo cierto es que es la del Gobierno la única que acaba prosperando en una dimensión relevante. Así ha sucedido hasta ahora en las Legislaturas precedentes (desde la I a la VI, el porcentaje de Proyectos de Ley aprobados respecto de los remitidos por el Gobierno ha sido de 69%, 89%, 86%, 80%, 86%, 89%, respectivamente).

En la última Legislatura, el total de Proyectos de Ley remitidos ha sido de 175, en tanto que el de aprobados ha sido de 173, lo que supone el 98,8%, es decir, prácticamente un pleno, pues, de los otros dos, uno ha sido rechazado y otro ha caducado, es decir, se ha producido la disolución de las Cámaras sin que hubiera concluido su tramitación. Para forzar un porcentaje de aprobación tan alto, de los últimos 20 Proyectos aprobados en el tramo final de la Legislatura, 18 de ellos fueron declarados urgentes, lo que acorta al máximo el tiempo de tramitación y cercena seriamente la posibilidad de debate sobre el contenido sustantivo de la norma. Las otras dos fueron la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2004 y la Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social para este mismo año, que en términos coloquiales suele denominarse Ley de Acompañamiento. En ambos supuestos la tramitación es mucho más rápida que la ordinaria, pues las dos transcurren paralelamente y la de los Presupuestos, de acuerdo con la CE, se presenta antes del primero de octubre y tiene que entrar en vigor el primero de enero del año siguiente. Otras normas, tales como la Ley de Ordenación Universitaria o la Ley de Calidad Educativa, fueron sometidas a una tramitación "motorizada", que incluyó convocatorias especiales de Comisiones y prolongación nocturna de las sesiones.

En todo caso, las Leyes de Acompañamiento constituyen una de las patologías que han ido adquiriendo mayor fuerza en el ejercicio de la función legislativa. De hecho se aprueban, reforman o derogan mas normas por medio de las Leyes de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social anuales que por medio del resto de la actividad legislativa ordinaria de las Cámaras. La Ley 14/2000 modificó 93 normas de distinto tipo que afectaban a materias muy diversas; La Ley 24/2001 modificó 71; la Ley 53/2002 modificó 79 normas; la ultima, la Ley 62/2003, modifica 113 normas de contenido tan distinto como la Ley de Enjuiciamiento Civil, el Código de Comercio, la Ley Hipotecaria, la de la Energía Nuclear, la de Semillas y Plantas de Vivero, la de Integración Social de Minusválidos, la General de Sanidad, la de Televisión Privada, la del Mercado de Valores, la del Medicamento, la de Sociedades Laborales, la del Sector Eléctrico, la General de Telecomunicaciones, la de Protección de Datos de Carácter Personal, la reguladora del Centro Nacional de Inteligencia, la del Plan Hidrológico Nacional, etc.

En los dos últimos años, ni siquiera los Proyectos de las Leyes de Acompañamiento han contemplado inicialmente las modificaciones de otras normas de mayor contenido político, sino que se ha generalizado la práctica de introducir tales cambios en el trámite de enmiendas en el Senado, lo que cercena seriamente el debate sustantivo sobre el contenido de las modificaciones. Aparte de ello, se ha aprovechado la tramitación de alguna norma para introducir enmiendas completamente extemporáneas respecto de su contenido, como ha sido el caso de modificar normas penales por medio de un apartado de la Ley de Arbitraje. Por si los datos anteriores no fueran suficientemente significativos, el Gobierno ha aprobado 42 Decretos-Leyes. Todos ellos han sido convalidados y, a pesar de disponer el Grupo Popular de mayoría absoluta, solo 9 han sido posteriormente tramitados como Proyectos de Ley.

Por el contrario, de las 369 Proposiciones de Ley presentadas (322 procedentes de los Grupos parlamentarios del Congreso; 5 del Senado; 42 de CC.AA) han resultado aprobadas 22, lo que supone un 6% (muy por debajo del 31%, 14%, 8%, 12%, 19% y 14%, de las Legislaturas I a VI, respectivamente). De entre ellas, 19 procedentes de los Grupos Parlamentarios del Congreso (6%), de las cuales 2 del Grupo Popular, 4 firmadas por todos los Grupos de la Cámara, 2 por otros 5 Grupos, entre ellos el Popular, 3 que subsumieron iniciativas materialmente coincidentes de distintos Grupos, entre ellos el Popular, 1 conjunta del Grupo Popular y del Grupo Socialista, otras 4 procedentes de la Comisión de Justicia e Interior con el apoyo del Grupo Popular, 2 procedentes del Grupo Socialista, y 1 procedente de CiU. Es decir, en 16 de las 19 aceptadas participaba en su génesis el propio Grupo que apoyaba al Gobierno. Asimismo resultaron aprobadas 2 de las procedentes del Senado (40%), que ya habían tenido que superar el trámite previo de su toma en consideración en esa Cámara, y 1 de las remitidas por las CC.AA, procedente de Galicia (2,4%).

La conclusión que ha de sacarse de todo lo anterior no puede ser otra que el papel marginal que juega el propio Parlamento en lo que se refiere a la génesis de la función legislativa, así como las grandes dificultades que se levantan ante las minorías para que éstas puedan culminar con éxito sus iniciativas. Por otra parte, ninguna de las 12 iniciativas legislativas populares consiguió prosperar. [^ SUBIR]

5. 2. Aprobación de los presupuestos

La preocupación por la debilidad de la posición del Parlamento en lo que concierne a la deliberación y aprobación de los Presupuestos se ha ido incrementando progresivamente, aquí y fuera de nuestras fronteras, en las últimas décadas. Estamos ante una función tradicional de los Parlamentos, que está en el origen mismo de la institución, cuya convocatoria medieval y moderna estaba asociada a la provisión de fondos a los monarcas a cambio del reconocimiento por éste de fueros y representación ("no taxation without representation").

Sin embargo, la consagración del principio de que la decisión sobre la política monetaria y presupuestaria corresponde a los Gobiernos (al menos, hasta la cesión reciente de parte de tales competencias a organismos reguladores como los Bancos centrales, y la todavía mas reciente a favor de instituciones supranacionales), ha permitido provisionar a tales Gobiernos con una serie de prerrogativas en la iniciativa y tramitación de los Presupuestos anuales. El Gobierno tiene en exclusiva la iniciativa presupuestaria. La tramitación de los Presupuestos goza de preferencia respecto de los demás trabajos de las Cámaras, y de hecho se beneficia de un procedimiento acelerado que los convierte en Ley en tres meses desde el momento de su remisión al Congreso. Las enmiendas que supongan aumento de gastos sólo pueden ser admitidas a trámite si proponen una baja de igual cuantía en la misma Sección, y las que supongan minoración de ingresos requieren la conformidad del Gobierno para su tramitación.

Si tales prerrogativas limitaban ya seriamente la capacidad de intervención del Parlamento (aunque la decisión final de aprobar o rechazar los Presupuestos esté en sus manos), la preocupación se incrementa ahora por la opacidad de la información que sobre los mismos proporciona el Gobierno (que es abrumadora en cantidad -57 tomos, más de 20.000 páginas en los de 2003- , pero de escaso contenido relevante para su análisis crítico) y por las prácticas crecientes y escasamente ortodoxas de sacar fuera de los Presupuestos una parte sustantiva de los gastos del Estado a través de empresas, organismos y entes (SEPI, RENFE, Gestor de Infraestructuras Ferroviarias, RTVE, etc), cuyo número se ha ido ampliando, con el objeto, por una parte, de aplicar abundante "contabilidad creativa" a la determinación del déficit público y, por otra, de reducir al máximo la información a la oposición, lo que impide o dificulta el efectivo control parlamentario. Agudiza la debilidad parlamentaria la inexistencia en las Cámaras de una Oficina Presupuestaria, cuya creación ha sido reiteradamente solicitada, para que, con información relevante y no estrictamente dependiente de la que proporciona el Gobierno, con capacidad para seguir y escrutar en tiempo real la ejecución presupuestaria, pueda asesorar a los parlamentarios en el ejercicio de sus funciones en este campo. [^ SUBIR]

5.3. Control parlamentario

En la medida en que la función legislativa y la aprobación de los Presupuestos está en manos de la unidad política formada por el Gobierno y la mayoría parlamentaria, la actividad de control de las Cámaras se convierte en decisiva para mantener un equilibrio básico del sistema político, preservar el pluralismo, garantizar la presencia del disenso y ofrecer un espacio institucional a la conformación de la alternativa política. Por ello, el Parlamento se ha convertido en el locus institucional de la minoría, y todas las figuras del control parlamentario deberían estar prioritariamente disponibles para los Grupos distintos del que sostiene al Gobierno.

¿Sucede así en el caso español?. La respuesta es que no. Ya hemos señalado que muchas de las figuras del control están contempladas en los Reglamentos de las Cámaras desde la perspectiva de proteger al Gobierno. Se puede aducir, con razón, que las posibilidades teóricas de ejercer el control son equivalentes en nuestra Constitución a las de los textos constitucionales más avanzados, que los Reglamentos han contemplado con amplitud los instrumentos disponibles, y que, con el paso del tiempo, se han ido incorporando otros con ocasión de disposiciones de los órganos de las Cámaras, de interpretaciones más flexibles o de la introducción de obligaciones para el Gobierno aprovechando la aprobación de determinadas normas sectoriales.

Si atendemos a los datos brutos, no podremos sino concluir que se produce una ingente cantidad de control, prolongando la tendencia incrementalista sostenida en las Legislaturas anteriores. En la VII, en lo que concierne al Congreso, se han planteado 849 Proposiciones no de Ley en Pleno y 2.396 en Comisión, 337 Interpelaciones Urgentes, 242 Mociones consecuencia de Interpelaciones Urgentes, 2.280 Preguntas Orales en el Pleno y 4.016 en Comisión, 75.326 Preguntas con respuesta escrita, 4. 636 Solicitudes de Informes a la Administración del Estado.

Pero la calidad del control no se infiere directamente de su cantidad, sino que para formular un diagnóstico correcto hay que atender también a otro tipo de criterios que pueden llevarnos a concluir que, aún habiéndose incrementado continuamente todas las iniciativas desde 1979, ello no se ha manifestado siempre en una mayor eficacia de esa función. Mas allá de las deficiencias atribuibles a la estrategia y capacidad de los Grupos, una vez más el sentido del control y la existencia misma de algunas de sus figuras ha dependido del tipo de mayoría existente en las Cámaras. En los periodos de mayoría relativa se ha avivado, en tanto que se ha bloqueado en gran medida en los de mayoría absoluta (Guerrero, 2000). Ello es así porque en múltiples ámbitos de la vida de las Cámaras, acaba siendo la mayoría la que controla a la minoría, y no ésta al Gobierno.

En la pasada Legislatura han sido habituales las decisiones de los Órganos de las Cámaras, las fijaciones de los Órdenes del Día y las votaciones de la mayoría, tanto en Pleno como en Diputación Permanente o Comisiones, que han impedido la realización de actividades de control. Se han negado comparecencias con reiteración, se han rechazado solicitudes de debate procedentes de la oposición para, a veces, promover a continuación comparecencias del Gobierno para el mismo asunto, pero en el momento y con el formato elegido por éste (así ha sucedido en los debates relativos a la guerra de Irak).

A lo largo de la Legislatura pasada el Tribunal Constitucional ha tenido que amparar el derecho de los parlamentarios al ejercicio de su cargo público, vulnerado por acuerdos de la Mesa del Congreso de los Diputados (tomados en 1997), que inadmitieron a trámite la solicitud de comparecencia de los presidentes de Telefónica y de Endesa (STC 177/2002) o que rechazaron la comparecencia urgente del Presidente del Consejo General del Poder Judicial (tomado en diciembre de 2000), para que informase sobre la posición de ese órgano acerca del indulto concedido al juez Javier Gómez de Liaño (STC 208/2003).

Se han presentado, a su vez, nuevos recursos de amparo como, por ejemplo, contra distintos acuerdos de la Mesa del Congreso sobre solicitud de comparecencias del Fiscal Anticorrupción, del Fiscal Antidroga, o del Presidente del Consejo General del Poder Judicial. Asimismo, contra acuerdo de la Mesa del Congreso por inadmisión a trámite de una pregunta escrita sobre la práctica de caza por el Ministro de Fomento, contra acuerdo de la Mesa del Senado por admisión a trámite de enmiendas del Grupo Popular a la Ley Orgánica complementaria a la Ley de Arbitraje, y contra acuerdo de la Mesa de la Diputación Permanente de inadmisión de solicitud de convocatoria de la Diputación Permanente para comparecencia del Presidente del Gobierno, con el objeto de informar sobre las armas de destrucción masiva.

Las Preguntas Orales al Gobierno en el Pleno han venido estando mayoritariamente en manos del Grupo que sostiene a aquel, como, por otra parte, sucede habitualmente, dado que la distribución de las mismas es proporcional a los escaños con los que cuenta cada Grupo. Unido ello al formato de tales preguntas, que otorga la última palabra al controlado, es decir al Gobierno, y no al controlante, esta figura se ha convertido reiteradamente en ocasión para el autobombo de la gestión gubernamental, para la critica a los grupos minoritarios, o a Gobiernos anteriores, o a Gobiernos autonómicos o locales de mayorías distintas a la Popular, y de ahí la afirmación de que el Gobierno se ha comportado con gran frecuencia como "oposición de la oposición".

En lo que concierne a las Comisiones de Investigación, se ha solicitado la creación de 35, entre ellas varias referentes al accidente del Yakolev 42, en el que fallecieron 62 militares españoles, a la gestión del accidente del Prestige, a la existencia o no de armas de destrucción masiva en Irak, al funcionamiento de la Comisión Nacional del Mercado de Valores y de los Ministerios de Economía, Administraciones Públicas, Interior y Defensa en el caso Gescartera, al proceso de privatizaciones, a la existencia de cuentas ocultas en el BBVA, al funcionamiento de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria y los métodos y resultados de la lucha contra el fraude fiscal, o a las irregularidades en el voto de españoles residentes en el extranjero. Solo se ha constituido una, relativa a Gescartera. [^ SUBIR]

5.4. Función electiva

Ya hemos apuntado que (salvo el caso de una Moción de Censura triunfante) el Congreso de los Diputados no "elige" al Presidente del Gobierno sino que acepta o rechaza al candidato propuesto por el Rey. Tampoco tiene atribuido ningún papel en el nombramiento de los miembros del Gobierno, que no necesitan de su confianza, y que corresponde en exclusiva al Presidente del Gobierno. Ni siquiera por deferencia, aunque no estén formalmente obligados, suelen éstos comunicar a las Cámaras las razones para la formación de un determinado Gobierno o para los cambios eventualmente producidos en el mismo.

De hecho, sólo en un Debate de Investidura (González, en 1982) el candidato a Presidente comunicó al Pleno del Congreso, antes de la votación de Investidura, la composición del Gobierno que pretendía formar una vez obtenida su confianza, y solo una vez (González. en 1985) el Presidente explicó a la Cámara (en esa ocasión a la Diputación Permanente, por producirse fuera de periodo de sesiones) los cambios introducidos en su composición. En la VII Legislatura, el Presidente del Gobierno no comunicó tal composición en el Debate de Investidura, ni tampoco acudió a la Cámara para informar (y, eventualmente debatir) sobre las razones de los cambios introducidos a lo largo de la misma.

En lo que se refiere a la designación por las Cámaras de miembros de órganos constitucionales y de otras autoridades o cargos, en la Legislatura concluida se han introducido reformas limitadas de los Reglamentos y se han adoptado Resoluciones de las Cámaras que permiten presentar candidaturas para algunos de tales puestos (singularmente para los del Consejo General del Poder Judicial, uno de los efectos del llamado Pacto por la Justicia), valorar los méritos de los candidatos propuestos, incluida la comparecencia de éstos ante la Comisión Consultiva de Nombramientos del Congreso de los Diputados o ante la Comisión de Nombramientos del Senado. Sin embargo, todavía no se ha producido un desarrollo lo suficientemente sustantivo como para considerar esas comparencias un verdadero "examen" más que una simple "presentación". [^ SUBIR]

6. Reformas bloqueadas

Por quinta Legislatura consecutiva se ha fracasado en la reforma del Reglamento del Congreso, vigente desde 1982 y, como ya se ha señalado, pensado en muchos aspectos para proteger sobremanera al Gobierno. Una vez más la Comisión del Reglamento ha trabajado en esa eventual reforma sin que se haya llegado a ninguna conclusión positiva. De hecho, se rechazó la propuesta de una amplia reforma presentada conjuntamente por los Grupos Socialista, Vasco (EAJ-PNV), Federal de Izquierda Unida y Mixto (BOCG, Congreso, 31/05/2002). Siguen pendientes, pues, los cambios en materias como la creación de la Oficina Presupuestaria antes citada, la creación de Comisiones de Investigación salvando el veto de la mayoría, la distribución más lógica de las iniciativas de control de manera que no siga otorgando la mayor parte de ellas a quien disfruta de la mayoría y sostiene al Gobierno.

Por lo que concierne al ámbito específico del Senado, no solamente se ha abandonado por la mayoría del PP la propuesta de su reforma constitucional para convertirlo en verdaderamente territorial, por medio de cambios en la elección de senadores, en la composición de la Cámara y en sus competencias (reforma planteada a lo largo de los primeros 90 y que estaba incluida en el Programa electoral de las elecciones del 96 en las que ese partido accedió al Gobierno), sino que se ha seguido profundizando en el proceso de su degradación política. En esta Legislatura no se ha celebrado ningún Debate sobre la Situación del Estado de las Autonomías (el último celebrado, y único en los 8 años de mayoría Popular, fue el de 1997) a pesar de la obligación establecida por el Reglamento de la Cámara. Por medio de la introducción de enmiendas sorpresivas, el Senado se ha convertido en el escenario de las últimas maniobras legislativas de la mayoría cuando se trata de evitar debates sustantivos en el Congreso sobre determinadas materias. [^ SUBIR]

7. Conclusión

Si, por las razones apuntadas en la parte primera de este trabajo, el Parlamento debiera fortalecerse como centro de la deliberación y del debate, locus institucional de las minorías y escenario del control al Gobierno, la conclusión que podemos extraer de lo sucedido en la VII Legislatura es que se ha ido en la dirección equivocada, se ha retrocedido más que avanzado en ese camino.

El debate ha sido obstruido, limitado o reconducido a los formatos favorables al Gobierno, en aquellos asuntos que más interés o preocupación han suscitado en la opinión pública. Las minorías han seguido siendo maltratadas por la mayoría, que ha continuado actuando con demasiada frecuencia como "oposición de la oposición". El control se ha empobrecido, dado el freno de esa misma mayoría a las comparecencias, y a la constitución de Comisiones de Investigación, la opacidad en la información proporcionada por el Gobierno. Todo ello sin olvidar el sesgo de los medios, de los cuales RTVE, por primera vez en la democracia, ha sido judicialmente condenada por un delito de alcance constitucional, el de la manipulación informativa.

La deriva mostrada en esta Legislatura no puede sino incrementar la preocupación por el debilitamiento del Parlamento y hace cada vez más urgente la introducción de reformas, si queremos invertir una tendencia que conduce al desequilibrio y empobrecimiento del sistema democrático. [^ SUBIR]

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