1. Los servicios públicos de empleo en Europa durante la década de los 90.

Durante la última década los mercados de trabajo europeos han experimentado un intenso proceso de transformación. Desde el ámbito de la población demandante de empleo, fenómenos como la incorporación al trabajo de nuevas generaciones de jóvenes con mayores niveles formativos, el crecimiento de la participación de la mujer en el mercado laboral, y los problemas planteados en el ámbito familiar por las necesidades de dependencia de más de una fuente de ingresos, o la intensificación de las corrientes de inmigración extracomunitaria, han venido a plantear nuevas exigencias para la política de empleo.

La dinámica de cambio ha afectado también al ámbito de la empresa. Las exigencias de cualificación derivadas de una economía basada en nuevos conocimientos, con un peso creciente de los servicios y un grado de diferenciación en los productos para el mercado en constante crecimiento, han alterado las pautas de reclutamiento y formación de los recursos humanos.

CUADRO 1


Nota: los datos para España solo están disponibles a partir de 1987.
Fuente: L´emploi en Europe 2002. Comisión Europea

La influencia de estas transformaciones sobre la estructura de las relaciones laborales se ha producido a través de la expansión general de nuevas formas contractuales en las que el trabajo temporal y a tiempo parcial, aparecían como respuesta a los requerimientos de flexibilidad laboral en el seno de las empresas. En el conjunto de la Unión Europea el volumen de población asalariada con contrato temporal y a tiempo parcial creció alrededor del 50% en el periodo 1985-2000, para alcanzar en 2001 a casi la tercera parte del  empleo asalariado (Cuadro 1).

En un contexto de insuficiente absorción del desempleo acumulado en la mayor parte de las economías europeas durante la década de los setenta y ochenta, el crecimiento de los niveles de rotación laboral y las necesidades derivadas de la adaptación de la política de empleo al nuevo escenario, introdujo importantes tensiones en el funcionamiento de los servicios de empleo.

GRAFICO 1


Fuente: L´emploi en Europe 1996 (Comisión Europea) y SYSDM, Trends nº 26

Aunque el volumen de colocaciones gestionadas por los operadores públicos, se ha multiplicado durante el último cuarto de siglo, el nivel de presencia en los procesos de intermediación laboral de los servicios públicos de empleo en el ámbito europeo, medido como proporción de las colocaciones gestionadas por el sector público respecto del total, ha ido reduciéndose paulatinamente[1].

No existe información sistemática y homogénea para el conjunto de los países europeos y del conjunto de la OCDE. En muchos casos las cifras sobre vacantes, o las comunicaciones a los servicios públicos de empleo por parte de los empleadores, no son estrictamente comparables[2]. No obstante, cabe anotar que el diferencial en términos nacionales respecto al grado de intermediación pública es amplio y oscila desde niveles claramente bajos para los países mediterráneos, Portugal, Italia, Grecia y España, junto con Irlanda (cuyos niveles de intermediación pública se sitúan entre el 5 y el 11% del conjunto de las vacantes) hasta índices de participación de alrededor del 30% del total de las colocaciones registradas  (Reino Unido, Alemania, Finlandia y Suecia). Los mayores grados de presencia del sector público corresponden a Austria (43%) y Holanda, país en el que los servicios públicos de empleo intermedian 2 de cada 3 vacantes registradas (Gráfico 1).


Ahora bien, el grado de participación del sector público en los procesos de intermediación laboral no guarda necesariamente una relación inversa con la presencia del sector privado en la cobertura de vacantes laborales. Pese a las dificultades anteriormente señaladas respecto a la homogeneidad de los datos recogidos para todos los países europeos, es posible constatar que la presencia de operadores privados es relativamente importante en Alemania, Austria, Finlandia y Reino Unido (países en los que la participación privada en la cobertura de vacantes se sitúa alrededor del 5% del total, un nivel prácticamente similar al registrado en términos reales por los operadores públicos en los países europeos meridionales), mientras que en Irlanda el sector privado (7,5 % de cobertura sobre el total de vacantes) llega a superar al sector público (5%) en cuota de mercado. Junto a ello, conviene subrayar el menor nivel de presencia pública real en el mercado en países con monopolio público vigente (Italia y Grecia), aunque no conviene hacer extensivo el argumento para el conjunto porque en países con alta tasa histórica de intermediación laboral pública, como Alemania, Suecia o Austria, el monopolio subsistió hasta mediados de la década de los 90 (Cuadro 2).

Una buena prueba respecto del origen de los distintos grados de penetración de los servicios públicos puede obtenerse mediante la comparación nacional de los datos sobre el nivel de intermediación pública presentados en el Cuadro 2 con el número de empleados en los servicios públicos en proporción al volumen de desempleados (Gráfico 2). Los cinco países con mayor cuota de mercado (Países Bajos, Austria, Alemania, Suecia y Reino Unido) ocupan, como razonablemente cabía esperar, cinco de los seis primeros puestos en la clasificación de los servicios de empleo en razón del tamaño relativo de su estructura de recursos humanos respecto de la población desempleada[3]. Dicho de otra forma, la cuota en el mercado de la intermediación laboral está más directamente vinculada a la dotación de recursos y tamaño (en relación al nivel de desempleo) de los servicios públicos de empleo que a la estructura normativa que regula la participación o no de agentes privados en el proceso de intermediación laboral.
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CUADRO 2.

En este nuevo escenario, la incorporación al mercado de servicios de intermediación de nuevos operadores y proveedores aparece como respuesta a la existencia de nuevas necesidades insuficientemente cubiertas por los servicios públicos de empleo en la práctica totalidad de los mercados de trabajo nacionales. En el ámbito de los servicios de selección y contratación de personal de dirección y trabajo especialmente cualificado, en el terreno de la recolocación de los trabajadores afectados por procesos de reestructuración empresarial o en la cobertura de necesidades de trabajo temporal, los nuevos operadores privados han desempeñado durante la última década un papel de creciente protagonismo en la intermediación laboral. A mediados de la década de los noventa, en el seno de la Unión Europea, sólo Grecia e Italia mantenían restricciones legales al funcionamiento de empresas de trabajo temporal y de servicios de colocación gestionados por entidades privadas sin ánimo de lucro. Asimismo en solo seis países de la Unión Europea existían prohibiciones al desarrollo de servicios privados de colocación con ánimo de lucro, frente los 11 que los prohibían al comienzo de la década[4]

GRAFICO 2


Fuente: L´emploi en Europe 1996 (Comisión Europea) y SYSDM, Trends nº 26

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2. La intermediación laboral en España en perspectiva comparada (1980-2000).

El caso español responde bien a esta pauta general de comportamiento en el ámbito europeo[5]. Durante el cuarto de siglo transcurrido desde la creación  del INEM, el volumen de colocaciones gestionadas por el servicio público de empleo se ha multiplicado por 10 y, sin embargo, en un contexto de intenso crecimiento del desempleo y de la rotación laboral -y de enorme expansión del trabajo atípico de carácter temporal- el índice de intermediación pública se ha reducido paulatinamente, desde el nivel próximo al 30% característico del periodo 1978-1980 hasta un nivel aproximado del 15% durante el año 2002[6] (Cuadro 3).

CUADRO 3

Fuente: Boletín de Estadísticas Laborales (MTAS) e INEM.

Como es sabido, desde 1978 hasta 1994 el servicio público de empleo español, el INEM, desarrolló el conjunto de funciones legalmente asignadas -colocación y gestión de empleo, políticas activas de fomento del empleo, formación ocupacional y protección a los desempleados- con carácter de servicio gratuito,  en régimen de monopolio y actuación centralizada.

A partir de 1994, las reformas laborales abordadas introdujeron un conjunto de modificaciones en la organización de los servicios de empleo que afectaban de forma relevante a los procedimientos de intermediación laboral. Se procedió, en primer lugar, a la ruptura legal del monopolio del INEM en materia de colocación, permitiendo la participación y la colaboración en la gestión de nuevos actores en forma de instituciones públicas o privadas sin ánimo de lucro[7]. Entre las medidas entonces adoptadas figuran también la eliminación de la obligación del empresario de presentar oferta nominativa de empleo en el INEM (sustituida por la comunicación de la oferta a la oficina de empleo correspondiente) y la legalización de las Empresas de Trabajo Temporal[8].

Aunque este conjunto de modificaciones no ha producido, al igual que en la mayoría de los estados europeos, cambios sustanciales en el funcionamiento de los mercados laborales y la contribución a la cobertura de vacantes por parte de las nuevas entidades participantes, ahora con plenas posibilidades legales de funcionamiento, sigue siendo limitada[9], el desarrollo de las empresas de trabajo temporal en España ha sido significativo en cuanto a la dimensión comparada de los servicios realizados (Cuadro 4).

CUADRO 4

Fuente: Boletín de Estadísticas Laborales (MTAS) e INEM.

Tras un periodo de intenso crecimiento (1994-1998), que permitió alcanzar en solo cuatro años un volumen de contratos de puesta a disposición superior a la cifra de 2 millones anuales, las empresas de trabajo temporal han logrado estabilizar su cuota de presencia en un nivel relativamente importante.

Es cierto que durante los últimos años, como consecuencia de los cambios realizados en las condiciones retributivas de los trabajadores contratados y otras modificaciones legales abordadas en 1999[10], el volumen de contratación ha dejado de crecer e incluso se observa una cierta tendencia a la reducción, patente incluso con anterioridad al cambio cíclico en la evolución del empleo registrado durante 2002. Sin embargo, conviene subrayar que la magnitud anual de los contratos realizados por las empresas de trabajo temporal es muy similar al volumen de contratación gestionada por el servicio público de empleo y sería superior si las colocaciones gestionadas por el servicio público fueran depuradas de las contrataciones realizadas en el marco de ciertas políticas de fomento del empleo. Este proceso de equiparación de la participación real de las ETT[11] en el ámbito de la gestión de la contratación, respecto del nivel alcanzado por los servicios públicos de empleo, se ha producido en apenas un lustro de funcionamiento. Aquí radica una de las claves para evaluar las características e implicaciones futuras del régimen legal de la intermediación laboral en España y del papel a desempeñar por la iniciativa privada y los servicios públicos de empleo (Cuadros 3 y 4). [^ SUBIR]

CUADRO 5