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INTRODUCCIÓN
I.
LA ACTIVIDAD CRIMINAL. Manifestación de múltiples factores.
II.
CIUDAD, VIOLENCIA Y SEGURIDAD. Referentes para la discusión.
III.
ENFOQUES ACTUALES DE INTERVENCIÓN EN SEGURIDAD URBANA.
De la “multifactorialidad” explicativa del fenómeno
desencadenante de inseguridad urbana a la necesaria
“multisectorialidad” en la intervención pública.
IV. LECCIONES DE EXPERIENCIAS PREVIAS.
Una mirada crítica a estrategias de Seguridad Urbana
implementadas en ciudades de Estados Unidos.
V. EL TERRORISMO URBANO. Nuevos retos a
la seguridad urbana.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Sitios Internet
BIBLIOGRAFÍA AMPLIADA
NOTAS
INTRODUCCIÓN
La
condición para que una ciudad tenga legitimidad es que
sus habitantes se sientan bien, seguros y felices. La
muerte de una ciudad pasa invariablemente por su abandono
progresivo y su deserción. Y las responsables de esa
huida son la criminalidad, la violencia y la inseguridad
(Bruneau, 1998).
La
seguridad de las personas y en especial, la percepción
que se tiene por parte de los ciudadanos, es uno de
los factores principales del mayor o menor grado de
satisfacción, credibilidad y/o adhesión al Estado. Cuando
la ciudadanía percibe su ausencia o insuficiencia, la
realidad y el entorno social cotidianos se viven como
una amenaza; el temor y el miedo se convierten en elementos
de aislamiento y desolidarización y la noción y la práctica
de lo comunitario se pierde.
La
percepción cristaliza el conjunto de miedos de la población
y deriva de una impresión de abandono, de impotencia
y de incomprensión frente a crímenes impactantes o frente
a la multiplicación de pequeños actos de delincuencia
o de vandalismo. Esta percepción en razón de su carácter
emocional conlleva a una amplificación de los hechos,
a campañas de rumores confundidas con informaciones
y a conflictos sociales. Y conduce a un clima que pone
en tela de juicio los fundamentos democráticos (Vanderschueren, 200_). La percepción/sensación de inseguridad
de la ciudadanía es tan importante como el nivel de
criminalidad, en efecto, una persona modifica su comportamiento
y hábitos según su percepción sobre el riesgo de ser
victimizado. Una sociedad presa del miedo es incapaz
de vivir en libertad, dado que se pierde el espacio
público donde esa libertad debe ejercerse y todo extraño
es considerado un sospechoso.
Actualmente
las aproximaciones teóricas a la delincuencia, la violencia
y la criminalidad pretenden ir más allá de las visiones
tradicionales en las que las diversas alternativas de
abordaje de la problemática estaban orientadas según
un diagnóstico de las "causas", elementos
que poco a poco en la medida en que han sido sometidos
a investigaciones más rigurosas e incluso por el propio
carácter de las manifestaciones delictivas actuales
se han ido desvirtuando. Diversos autores sea desde
la perspectiva de la criminalidad, la seguridad o de
las decisiones de política pública como campos teóricos,
se refieren a la necesidad de analizar más que las causas,
los factores que pueden favorecer o no la aparición
de un hecho delictivo, pretendiendo superar la visión
positivista del problema.
Así
entonces se busca identificar factores "predisponentes"
que tienen que ver con carencias vitales, educativas,
alimenticias y habitacionales considerando en éstas
últimas no solo los aspectos de la vivienda sino también
lo referido al espacio público. Este es un panorama
a la vez complejo y rico, que va más allá de las causas
eficientes o determinantes a modo de única causa y,
adopta la forma de una serie de circunstancias que al
estar presentes o no en un determinado momento, favorecen
la aparición de conductas delictivas.
La presente revisión aborda las discusiones más actuales
en el tema de la Seguridad Urbana como problema público
y se vale para su elaboración de la revisión de documentos
de política pública y de los desarrollos alcanzados
en el tema por diversos autores y expertos de cuyos
escritos se extraen apartes de acuerdo con el aspecto
específico que se esté tratando.
De manera introductoria a la discusión se señalan
los factores asociados con la actividad criminal, una
vez identificada la problemática, se da paso a la revisión
de los conceptos, revisión que da cuenta de la forma
en que actualmente se está comprendiendo y analizando
la criminalidad en las ciudades, análisis y reflexiones
que se construyen desde la mirada que se hace a la difícil
situación por la que están atravesando muchas ciudades
latinoamericanas en este sentido. La problemática desborda
las capacidades de acción de las autoridades y obliga
a la exploración de alternativas novedosas y a la identificación
de experiencias de diversas ciudades que han logrado
introducir formas alternativas de gestión de la seguridad
urbana, y es precisamente desde esas experiencias que
se extraen los modelos que se presentan en la sección
que aborda los enfoques actuales de intervención.
Pero intervenir en este campo siempre tiene costos
y las experiencias no pueden “transportarse” sin sopesar
efectos positivos y negativos, riesgos y beneficios,
condiciones y alternativas, es por eso que se dedican
unas líneas a una mirada crítica que invita al lector
a no dejar de considerar las lecciones aprendidas de
experiencias aplicadas.
Un escrito que presente las discusiones actuales
sobre seguridad urbana no puede cerrarse sin mencionar
una situación que cada día afecta a los habitantes de
las ciudades con mayor frecuencia y contundencia, se
trata del terrorismo urbano, lo aquí expuesto dado el
carácter del presente escrito es solo un abrebocas que
no pretende simplificar un problema de tan grandes magnitudes
y efectos, agotar la temática, y mucho menos, presentar
la “fórmula mágica” para su abordaje. [^
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I.
LA ACTIVIDAD CRIMINAL. Manifestación de múltiples factores
[2].
Nadie debiera arrogarse la verdad teórica en materia
de criminalidad: el delito es un fenómeno complejo,
variante y policausal. Las variables asociadas con la
evolución de la actividad criminal pueden agruparse
en factores, según su naturaleza y modo de operar sobre
el nivel del delito, como se expone a continuación:
1. Factor socioeconómico: los incentivos. La literatura ha comprobado
que los ciclos económicos, el desempleo en grupos vulnerables
(hombres jóvenes de nivel socioeconómico bajo y -fundamentalmente-
la desigualdad social son variables fuertemente asociadas
a aumentos o disminuciones en el nivel agregado de delito.
Estas variables obran como incentivos o desincentivos
de la actividad criminal. Contrariamente a la creencia
difusa, la pobreza no constituye una causa directa de
la delincuencia.
2. Factor demográfico y socio cultural. Dentro de este factor se
ubican variables que operan como incentivos –grado de
urbanización y cantidad de hombres jóvenes. Y variables
que obran como barreras de ingreso a la actividad criminal:
familia, escuela y comunidad. En efecto, dado que el
crimen es un fenómeno típicamente urbano, incrementos
bruscos de urbanización y migraciones internas se encuentran
fuertemente asociados con incrementos en las tasas de
delitos. Las situaciones de exclusión social debidas
a la cesantía o a la marginalización prolongada, al
abandono escolar o al analfabetismo y a las modificaciones
estructurales de la familia, parecen ser factores que
se encuentran frecuentemente entre las causas sociales
de la delincuencia. Aunque ninguno de estos factores
constituye por sí solo una explicación satisfactoria.
Distintos
estudios sobre el perfil del victimario han llegado
a la misma conclusión: el delito es una actividad que
involucra mayoritariamente a hombres jóvenes, quienes
constituyen el principal grupo de riesgo o vulnerable.
Es por ello que incrementos en la proporción de hombres
jóvenes sobre el total de la población coinciden con
periodos en donde se observa un incremento en la tasa
de delitos. Así mismo, dado que la familia constituye
el primer ámbito de socialización de un individuo, donde
se forjan hábitos y se internalizan valores a lo largo
de los años más importantes para la inserción social
del individuo, diferentes estudios han marcado la estrecha
relación entre el incremento de la delincuencia –juvenil,
principalmente- y la desintegración de la familia
–medida Vg. por el porcentaje de hogares monoparentales-.
En el mismo sentido, la educación
formal es uno de los pilares para la prevención de la
criminalidad pues es otra de las instituciones básicas
de socialización. En función de ello, periodos en donde
se observa un deterioro marcado de la educación son
periodos donde se produce un incremento en la delincuencia
juvenil. Finalmente, el tipo de urbanización y los valores
y normas compartidas por la sociedad también inciden
en la criminalidad.
3. Factor institucional: los riesgos y los costos. El Estado interviene sobre la sociedad (sistema de seguridad) en orden a proteger
la vida, libertad y propiedad de su población y garantizar
el orden público. Al intervenir, desde la perspectiva
de la economía del crimen, está imponiendo riesgos y
costos al accionar criminal. En efecto, un individuo
incentivado a cometer delitos (factor socioeconómico
y demográfico), y sobre el que existan frágiles barreras
de ingreso a la actividad criminal (factor socio-cultural)
para operar deberá sortear los riesgos (policía) y costos
(justicia y cárcel) que impone el Estado al proteger los derechos de los
ciudadanos. Es evidente la responsabilidad institucional
dada la inadecuación del sistema de justicia penal (policía,
justicia y cárceles) a la delincuencia urbana y a su
crecimiento.
4. Factores que se refieren al entorno urbano y físico. Entre las causas ligadas al entorno, señalamos la urbanización
incontrolada, la carencia de servicios urbanos, la ausencia
del concepto de seguridad en las políticas urbanas,
el surgimiento masivo de espacios semi-públicos (mall,
estaciones, etc.), la promiscuidad y la ilegalidad de
barrios trasformados en zonas bajo el control de pequeñas
mafias locales. Finalmente la libertad de portar armas
o el tráfico de armas ligeras que surge como consecuencia
de guerras civiles o de conflictos en países limítrofes
acrecientan los niveles y la gravedad de la delincuencia.
El crecimiento de la delincuencia urbana en muchas
de las grandes ciudades del mundo durante los últimos
20 años ha llegado a constituir un problema serio. En
los países del Norte, en los centros urbanos de más
de 100.000 habitantes la criminalidad, en particular
la pequeña delincuencia, ha crecido en entre el 3 y
el 5% anual durante los años 70 a 90. A partir de los
años 90, debido a políticas de prevención y de refuerzo
de aplicación de la ley, la tasa de criminalidad urbana
ha empezado a estabilizarse con excepción de la criminalidad
de los jóvenes (12-25 años) y en particular la de los
menores (12-18 años). Esta criminalidad se ha vuelto
siempre más violenta y la edad de ingreso en la actividad
delictual ha disminuido de 15 a 12 años.
En los países del Sur, a partir de los años 80, la
criminalidad común ha crecido y tiende a aumentar hoy
en día, mientras, la violencia de los jóvenes crece
de manera exponencial. Fenómenos como los niños de la
calle, el abandono escolar y el analfabetismo, la exclusión
social masiva, el impacto de las guerras civiles y el
comercio ilegal de armas ligeras han acentuado este
proceso.
Este aumento de la criminalidad se desarrolla en un
contexto caracterizado por una parte por el crecimiento
del tráfico y del abuso de drogas. Por otra parte coexiste
con la globalización de la criminalidad organizada que
contribuye a inestabilizar regímenes políticos, a incrementar
los efectos de crisis económicas, como en Asia o en
México en la década de los 90, y que incorpora algunos
jóvenes delincuentes como mano de obra poco costosa.
[^
SUBIR]
II.
CIUDAD, VIOLENCIA Y SEGURIDAD. Referentes para la discusión.
Para entender el problema de la seguridad
urbana se hace necesario comprender el espacio en el
cual la mayor parte de las personas desarrollan sus
actividades sociales, laborales, de esparcimiento, en
general, el lugar donde los hombres viven su cotidianeidad.
El historiador L.W Mumford nos muestra una acertada
visión de la ciudad vinculada al tema de seguridad,
planteando que la ciudad surge como un refugio, respecto
de la inseguridad que representa lo externo "extramuros"
simbolizado como un "otro" hostil; la ciudad
es entonces el escenario en el cual se despliega el
orden, la norma, en virtud de las cuales los individuos
se amparan para desarrollar sus potencialidades.
En
el caso de América Latina, desde principios de siglo
se produce una explosión urbana proceso en el cual se
destruyen antiguas y tradicionales formas de asentamiento
junto con la pérdida de las formas de relación e interacción
de los migrantes (desplazados), quienes deben adaptarse
a un estilo de vida nuevo y que en muchos casos resulta
claramente hostil. Así, nuevas redes urbanas se gestaron
rebasando los antiguos límites administrativos, creando
"regiones metropolitanas" que absorbieron
a los municipios o ciudades vecinos, esto aceleró la
disolución de los modelos básicos o tradicionales.
Frente al dilema que hoy viven las ciudades en Latinoamérica,
entre el desarrollo y la pobreza, entre la modernidad
y la tradición, ha ganado terreno la inseguridad de
la vida urbana. Nuestras ciudades han perdido homogeneidad.
La desintegración se aprecia en grupos de población
no integrada e inmovilizada en barrios y atrincheramientos,
fenómeno que partió siendo un patrón de conducta de
los sectores acomodados y que hoy se encuentra altamente
difundido por todo el estilo de vida urbano [3].
La segregación,
tanto social como espacial, la heterogeneidad y la compleja
red de interrelaciones son atributos de la ciudad que
imprimen un ritmo de vida acelerado al hombre
urbano; condición que lo hace desconocer, o más bien,
no apreciar a cabalidad el mundo que le rodea estigmatizando
infundadamente personas, territorios y actitudes que
le son ajenas y a las cuales les otorga un sesgo intimidatorio
contra sus patrones egocéntricos. En ese marco, la valoración
del otro como un enemigo facilita la respuesta violenta
como una forma legítima de autodefensa. La ciudad que
nos alberga se ha desdibujado en un sinnúmero de rincones
y trincheras de determinadas clases sociales que se
encastillan en espacios territoriales defendibles.
Las
consecuencias de la inseguridad urbana pueden agruparse
básicamente, como se propone en el “Documento de Referencia”
del Programa Ciudades más Seguras
[4], de la siguiente manera:
- Percepción de inseguridad generalizada con el consecuente
abandono y deterioro de los barrios, que conduce a la
“arquitectura del miedo”, a la estigmatización de barrios
y al retraimiento de las inversiones en ciudades consideradas
“peligrosas”, pero también más positivamente al surgimiento
de nuevas practicas urbanas de protección comunitaria.
- Impacto de la inseguridad en los sectores pobres.
Si bien todos los grupos sociales se ven afectados por
la inseguridad, las investigaciones muestran que la
violencia urbana daña mayormente a los sectores pobres
porque tienen pocos medios para defenderse de ella,
y sobre todo porque la inseguridad quiebra su capital
social e impide su movilidad en particular la de los
jóvenes.
- Aumento de los costos de la seguridad.
-
Desarrollo masivo de las empresas privadas de seguridad.
- La generación de nuevos enfoques en la estructuración
de las políticas de seguridad ciudadana que se mueven
de la represión a la prevención. En la tendencia que
privilegia la prevención, sin dejar de desarrollar acciones
represivas, han emergido dos enfoques. El primero centraliza
la lucha contra la seguridad y hace de los policías
los principales actores en esta materia. La segunda,
tiende a descentralizar esta lucha delegando esta función
sea a las autoridades locales o a instituciones de la
sociedad civil. Hay que añadir que en ambos enfoques,
las acciones de prevención van acompañadas de reformas
de la policía.
Como refiere Rosa del Olmo
[5], estamos ante una de las manifestaciones más importantes
del deterioro de la calidad de vida de los habitantes
de las ciudades contemporáneas. La citada autora realiza
en su escrito una interesante aproximación tanto a la
violencia urbana como a la inseguridad ciudadana. Con
referencia a lo que se entiende por “violencia urbana”
parte de considerar que si bien se ha intentado demostrar
el inmenso abanico de posibles definiciones y significaciones
del término, lo cierto es que en el momento actual la
violencia se asocia casi exclusivamente con el fenómeno
de la criminalidad en su dimensión individual. Así es
frecuente que se defina de la manera siguiente: "El
uso o amenaza de uso de la fuerza física con la intención
de afectar el patrimonio, lesionar o matar a otro o
a uno mismo" (Briceño-León, 1997). Pero además
es común que se ubique en un escenario urbano. En el
caso de América Latina, esta precisión es muy pertinente
ya que una de las características ha sido la urbanización
acelerada, dando lugar a que la mayor parte de la población
se concentre en las ciudades (De Roux).
Aun cuando un análisis más exhaustivo llevaría a constatar
su presencia en una serie de sucesos que van más allá
de esta dimensión individual, el incremento vertiginoso,
a partir de la década de los 80, en las principales
ciudades de América Latina, de la relación violencia/criminalidad
y especialmente la criminalidad violenta, ha
llevado a que adquiera prioridad este aspecto.
Todo lo dicho explica que sea común hoy en día la
referencia a la llamada violencia urbana, a pesar
de ser también un tema nada sencillo de precisar, salvo
que se desarrolla dentro del marco de la ciudad. Más
allá de los índices de homicidios destacados por la
OPS, una serie de especialistas han señalado la velocidad
sin precedentes con que vienen extendiéndose en el ámbito
urbano las violencias de carácter social y delincuencial
(De Roux; Carrión; Camacho Guizado/Guzmán Barney, 1990),
especialmente a partir de la década de los 80. A su
vez, su crecimiento y transformación ha hecho de este
fenómeno uno de los más actuales e importantes de la
ciudad contemporánea, convirtiéndose en el principal
problema y en la primera causa de muerte. No hay que
olvidar que las ciudades son escenarios de relaciones
múltiples y variadas donde los conflictos inherentes
a la vida social pueden expresarse en forma abierta
e incluso convertirse en actos de violencia cuando no
se logran resolver pacíficamente (De Roux).
El término "seguridad" tiene un sinnúmero
de acepciones en la vida cotidiana de las personas,
también lo tiene en ámbitos académicos, políticos, gremiales
y empresariales. Sin duda que es un término muy laxo
pero que cuando se le adosa un "apellido"
tiende a clarificarse aunque no del todo. Así entonces,
se asume que el concepto de seguridad puede ser definido
como el conjunto de condiciones en las que el riesgo
ha sido reducido al mínimo nivel tolerable. Aplicado
al Estado, la seguridad del Estado hace referencia al
conjunto de condiciones y factores en que la situación
política, económica, social e institucional de un país
se encuentran en el mínimo nivel de riesgo posible. Y aplicado
al ciudadano, la seguridad hace referencia al conjunto
de condiciones y factores en el que el ejercicio de
los derechos y las libertades ciudadanas se encuentran
en el mínimo nivel de riesgo posible.
El interés aquí
es poder centrar la atención en la composición conceptual
denominada "seguridad urbana", para
lo cual es necesario rescatar el sentido básico de la
seguridad como una condición humana y también el sentido
de desenvolverse en un ambiente determinado, la ciudad.
Cabe resaltar que esto además implica tomar las distintas
acepciones de "seguridad ciudadana", concepto
que aparece como más amplio y que considera en su seno
al primero.
En este sentido el escrito de Del Olmo realiza un
aporte interesante, la autora nos menciona como en estrecha
relación con la preocupación por la violencia urbana,
y de manera particular con la criminalidad violenta,
se observa en los años 90 el surgimiento del debate
sobre la (in)seguridad de los habitantes de las ciudades
de América Latina. La palabra "seguridad"
en sí misma es problemática por las diversas interpretaciones
que se han hecho de ella, más aun cuando se le han añadido
los más diversos adjetivos como por ejemplo "personal",
"individual", "pública", "urbana",
"ciudadana", "humana", etc., sin
olvidar la importancia que tuvo en los años 80 la llamada
"seguridad nacional" y en la actualidad la
vinculación de la seguridad ciudadana con la democracia
como forma de gobierno (González Placencia; Comisión
Andina de Juristas, 1999; Del Granado; Bernales Ballesteros;
etc.).
Todo parece indicar que la tendencia predominante
es la aceptación del término (in)seguridad ciudadana,
a pesar de ser poco comprendido y tener en América Latina
un origen diferente al de los países desarrollados,
siendo su objeto central reducir los niveles anteriores
de arbitrariedad de parte de las fuerzas de seguridad
para evitar que se conviertan en una amenaza a las recién
nacidas democracias (Bernales Ballesteros).
El
seguridad ciudadana se refiere a la tranquilidad o confianza
que indica que “no hay peligro que temer”, es ante todo
un derecho al que le corresponde un deber, la seguridad
material constituye uno de los pilares sobre los cuales
se asientan las relaciones entre los gobernantes y los
gobernados y se constituye en uno de los aspectos fundamentales
como fuente de legitimidad de un sistema político. Esta
aproximación a la seguridad referida al ciudadano hace
que además de atender las amenazas externas reconocidas
contra la integridad del ciudadano y la sociedad, se
establezcan formas institucionales de aproximación a
la estructura de las relaciones sociales. Abordar así
la cuestión de la seguridad ciudadana tiene un gran
sentido democrático, lo que significa que se persigue
el objetivo de lograr el necesario punto de equilibrio
entre la libertad y la seguridad. En otras palabras,
lograr que la acción de las agencias oficiales del sistema
de control policial-penal se desarrolle alcanzando los
grados de eficacia que la ciudadanía reclama, pero a
partir del fortalecimiento del Estado de derecho [6] (Nieto Huertas, 1997).
Retomando el escrito de Del Olmo, la autora señala
el hecho de las numerosas ocasiones en que se ha planteado
lo difícil que es definir la seguridad ciudadana por
las diversas connotaciones objetivas y subjetivas que
encierra, no obstante la que se admite de manera más
general es la definición presentada por Delgado Aguado
y Guardia Maduell: "la protección del normal funcionamiento
de las instituciones democráticas, la defensa del ciudadano
ante la criminalidad en cada una de sus facetas y tipologías,
la defensa de los ciudadanos ante la corrupción y otras
formas de actuaciones asociales que puedan impedir o
dificultar el normal desarrollo y disfrute de los derechos
fundamentales de la persona". Implícito en esta
definición está el derecho que tiene todo ciudadano
a obtener y a exigir del Estado las garantías de una
convivencia pacífica. A su vez, estos autores coinciden
con una serie de especialistas cuando expresan que la
seguridad ciudadana está actualmente sometida a una
doble dimensión, que opera en la realidad como valores
integrados. Por una parte la dimensión objetiva
que contempla los hechos de violencia conocidos (ya
que existe también la cifra negra) y la dimensión
subjetiva, expresada en las vivencias y sentimientos
personales. Esta última tiene un peso muy importante
en la configuración del fenómeno de la percepción de
la seguridad ciudadana y de su representación social.
No se pretende analizar a fondo la dimensión subjetiva
de la inseguridad ciudadana, porque se trata de un tema
demasiado complejo, pero es importante destacar la construcción
imaginaria de carácter mitológico que la población hace
de su vivencia respecto al estado de seguridad, y como
depende más del campo de sus experiencias personales,
directas o indirectas que pueden tener en torno de una
posible victimización, que de la realidad de un entorno
concreto. De ahí que el miedo, o la sensación de inseguridad,
puede ser concreto, pero normalmente
es confuso, profuso y difuso ya que afecta al nivel
de las emociones. Por otra parte, en los últimos años
se ha generado una conciencia colectiva de inseguridad
creando una auténtica construcción social de que la
vida cotidiana está llena de riesgos. De esta manera,
tal como señala Adorno: En un espacio de 30 años hemos
transitado de una crónica del delito como excepción
a una crónica del delito como cotidianidad... las imágenes
de pureza son sustituidas por las de peligro permanente
e inminente.
Así las cosas, se explica que uno de los problemas
más sentidos por la población sea el de la inseguridad
y concretamente el del miedo a la delincuencia, tal
como lo revelan las encuestas de opinión que se realizan
periódicamente en diversas ciudades. Esta percepción
se ha convertido en un problema en sí mismo no solo
por la posibilidad de constituirse en un fuerte obstáculo
para la convivencia pacífica y la solidaridad ciudadana,
sino por su capacidad de generar una espiral de violencia,
ya que el temor hace que la población pida mayor represión
y justifique los excesos e ignore la importancia del
respeto a los derechos humanos y a la gobernabilidad
democrática. En otras palabras, la construcción del
peligro social inminente puede ser utilizada por gobiernos
autoritarios para justificar, en determinados momentos,
mayores restricciones a los derechos individuales de
los habitantes de las ciudades.
A todo este cuadro se añade el papel que pueden jugar
las fuentes de información en la construcción de la
dimensión subjetiva de la inseguridad ciudadana. Existe
por una parte la más directa como es la experiencia
personal, y por lo tanto la más marcada por el fenómeno
de la subjetividad. A su vez el relato y los comentarios
de terceras personas pueden dar lugar al fenómeno del
rumor con sus consecuencias negativas en la opinión
pública por la falta de precisión en la información.
Pero la fuente de máximo alcance la constituyen los
medios de comunicación, cuya responsabilidad es capital
en la creación del pánico urbano y en el incremento
de los miedos e inseguridades presentes en el imaginario
colectivo. En este sentido, el concepto de "alarma
social" llega a guiar las decisiones que en un
momento determinado pueda tomar un Estado en materia
de política criminal, por lo cual se ha llegado a incorporar
a los medios de comunicación como parte integrante del
sistema penal contemporáneo (Issa El Khoury, 1998).
[^
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III.
ENFOQUES ACTUALES DE INTERVENCIÓN EN SEGURIDAD URBANA.
De la “multifactorialidad” explicativa del fenómeno
desencadenante de inseguridad urbana a la necesaria
“multisectorialidad” en la intervención pública.
El nivel del delito de una sociedad se explica por
la concurrencia e interacción de una serie de factores
(socioeconómico, demográfico y sociocultural, institucional
y/o del entorno urbano y físico) que promueven o disuaden
la actividad criminal. El problema que se presenta a
la política de seguridad urbana es, entonces, determinar
la manera en que se debe intervenir sobre los factores
que operan sobre la actividad criminal, en orden a reducir
el nivel agregado de delitos.
Bajo los principios de la democracia la lucha contra
la criminalidad y sus causas se basa en la aplicación
de la ley para todos, la solidaridad y la prevención
dando cuenta de la multidimensionalidad de los fenómenos
urbanos, que por reunir factores sociales, institucionales
y físico-espaciales tornan especialmente difícil su
tratamiento y comprensión.
A continuación se presentan los modelos de intervención
que, en la actualidad y a escala mundial, marcan las
pautas para el diseño de estrategias de aproximación
a la problemática de la seguridad urbana.
III.
1. Las medidas represivas. Estrategia “deseada” por
los ciudadanos dada la inmediatez de sus acciones y
lo concreto de sus resultados.
La
tendencia que privilegia la represión tiene la ventaja
de tener efectos inmediatos que satisfacen la demanda
de la opinión pública y las necesidades de eficiencia
de autoridades políticas. En efecto, los electores piden
más efectivos policiales, más represión y creen ingenuamente
que el crecimiento de la población carcelaria constituye
una neutralización de los delincuentes. Ejemplos de
las tentativas de los gobiernos por reforzar la seguridad
a través del uso de la sola represión los vemos en estrategias
como el aumento de los efectivos policiales, el aumento
de las penas de prisión, la aplicación de teorías represivas
como aquella de la “tolerancia cero [7]”,
la policía de proximidad o policía comunitaria [8], el toque de queda para menores o la disminución de la
edad de responsabilidad penal para los jóvenes.
Es innegable la tendencia creciente de contenidos
represivos en las políticas de seguridad urbana, tendencia
que conlleva una serie de medidas en el control policial
y sobre todo legal y judicial que están significando
un recorte de algunos principios básicos del Estado
de Derecho y que se justifican con la pretensión de
“tranquilizar” a la opinión pública.
En términos generales los contenidos represivos de
una política de seguridad urbana consideran acciones
que comprometen la policía, la justicia y el servicio
penitenciario y que buscan efectos disuasorios. El camino
recorrido ha tenido sus beneficios, pero también sus
costos e insuficiencias como lo demuestran las cifras.
Las políticas represivas han estado construidas sobre
mitos equivocados: que el incremento de penas disuade;
que a mayor número de detenidos baja la criminalidad
y que la detención por sospecha era un arma de control
social. Todos estos mitos han caído, como lo indican
las mismas estadísticas. Además se sabe que a largo
plazo el costo de una política exclusiva de represión
es mucho más alto que el de prevención y que los efectos
de la represión son eminentemente de corto plazo.
En resumen, no se puede desconocer ni dejar de mencionar
la necesidad de este tipo de acciones, ni las novedosas
intervenciones que desde el sector público invitan a
“unir” a la policía con los ciudadanos, en un intento
por “democratizar” las funciones represivas del Estado.
Lo que es importante en las discusiones contemporáneas
en este sentido, es el cuestionamiento que se hace a
estas intervenciones como acciones únicas para el abordaje
de la problemática de la inseguridad urbana. Por lo mismo, se asume que
la única manera de dar una respuesta adecuada ante el
problema de la delincuencia urbana es establecer políticas
integrales con acciones represivas y preventivas.
A pesar de que esta tendencia
que combina prevención y represión se enfrenta a mayores
dificultades. La primera es la resistencia de los gobiernos
a investir en esta materia. Otro obstáculo mayor deriva
del cuadro institucional que no permite implementar
al nivel de la ciudad acciones preventivas que vayan
más allá de una acción de ONG. No pocas ciudades que
han iniciado políticas de prevención se ven enfrentadas
a la carencia de medios legales y financieros para hacerlo.
Hay que añadir que en ambos enfoques, las acciones de
prevención van acompañadas de reformas de la policía.
Es pertinente en este espacio dedicar unas líneas
a esbozar el nuevo modelo de actuación policial basado
en las tres “P”, de “Partnership”, “Problem Solving”
y “Prevention”:
-
“Partnership” (asociación)
Se basa en la idea de que la policía es más efectiva
cuando trabaja en asociación con la comunidad y cuando
ella es parte de la comunidad. La policía es más efectiva
cuando responde a las necesidades de los ciudadanos
y cuando trabaja con ellos en la determinación de las
prioridades.
-
“Problem Solving” (resolución de conflictos) Se
considera que la policía debe trabajar sobre “problemas”,
y no esperando las llamadas de emergencia, las cuales
se refieren normalmente a incidentes individuales o
violencia doméstica. Se tiene que resolver los problemas
generados por las llamadas y los que surgen de la calle.
-
“Prevention” (prevención) La
asociación con la comunidad y la resolución de problemas
son importantes, pero cuando el propósito es el de la
prevención, no-solo hay que prevenir el crimen sino
también prevenir las víctimas. [^
SUBIR]
III.
2. El enfoque socio-espacial de la Seguridad Urbana.
Identificación y manejo de los factores del entorno.
En general las aproximaciones a la seguridad urbana
se han hecho considerando la ciudad como un escenario
global de prevalencia del delito, tendiendo a olvidar
que la delincuencia ocurre en espacios urbanos específicos
donde las personas desarrollan su vida cotidiana. Desde
principios de siglo, diversos enfoques se han abocado
al estudio de patologías en la ciudad, tales como la
delincuencia, las perturbaciones mentales y morales,
el alcoholismo, la drogadicción y la marginalidad, entre
muchos otros, concibiendo a la ciudad como un receptáculo
dentro del cual están contenidos los fenómenos sociales,
prescindiéndose de la dimensión espacial.
En general, estos enfoques han dado lugar a estudios
sectoriales que se desentienden de la lógica general
de la ciudad, concibiendo el fenómeno urbano como resultado
de la agregación de decisiones individuales, que frecuentemente
operan con un tiempo formal, elaborándose análisis ahistóricos
que no rescatan la racionalidad y particularismo de
las situaciones concretas (CEPAL, 1989).
La aproximación arquitectónica, especialmente la
referida a problemas de seguridad residencial, se ha
organizado en torno al supuesto explícito o implícito
que el reordenamiento de las formas espaciales modifica
el comportamiento y las estructuras sociales. Durante
las últimas décadas, esta posición parece haberse reforzado
por evaluaciones pesimistas y, en algunos casos fatídicas,
sobre el desarrollo urbano, presentando a las ciudades
modernas como desordenadas, caóticas, irracionales y
peligrosas, con lo cual ha sido lógico postular su modificación
en base a pautas normativas. Muchas de estas ideas se
basan en concepciones utópicas de la ciudad alentadas
por un "deber ser", que en la práctica han
generado tantos problemas como los que pretendía solucionar.
La sucesiva aplicación, en las ciudades latinoamericanas,
de modelos de diseño técnico y diáfano procedentes de
“mentes expertas”, han visto sobrepasada su lógica por
fenómenos sociales como el delito, que se manifiestan
de maneras muy diversas e inesperadas, ocasionando consecuencias
muchas veces agravadas por las características de los modelos
arquitectónicos implementados.
Uno
de los enfoques arquitectónicos [9] considerados clásicos en la actualidad, pese a haber
sido formulado hacia principios de la década de los
sesenta, está representado por las ideas de Chermayeff
y Alexander. Estos autores intentaron ofrecer una respuesta
a la crisis terminal que, según ellos, estaba viviendo
la ciudad moderna, debido al desarrollo de la cultura
de masas y a la erosión del hábitat humano, construido
de manera desenfrenada al ritmo incontenible del crecimiento
demográfico mundial, provocando una situación evaluada
como de desorientación, confusión, terror y anarquía.
Ante este desolador panorama, Chermayeff y Alexander
se adscriben a la tesis de la “Planificación global”.
Su modelo arranca de la convicción de que "si se
reconocen las características deficitarias que posee
nuestro actual entorno físico, las tareas de diseño
podrían avanzar por un camino más seguro, y posteriores
deterioros del hábitat humano podrían ser evitados"
(Chermayeff y Alexander, 1963). Estas tesis se orientan
a lograr la eficacia en el control de los espacios,
sustentando la hipótesis de que cuanto más pequeño es
el dominio territorial, más fácil resulta controlar.
Surgen, por tanto, como mecanismos eficientes para este
fin, la construcción de barreras y esclusas en diferentes
niveles de privacidad y escalas de jerarquía urbana.
De esta forma se articularían dominios distintos, permitiendo
el transito sin romper con las gradientes de privacidad
propias de la vida intima y comunitaria.
Un enfoque que contrasta con los esquemas de Chermayeff
y Alexander, quienes abogaban por un cuidadoso proceso
de ordenamiento jerarquizado del espacio urbano, es
el de Jacobs. Su modelo, que se inscribe dentro de las
perspectivas de la "Planificación Crítica"
y como reacción a la crisis de la ciudad moderna, postula
una vuelta a la revitalización de la calle por sobre
los grandes espacios públicos, tan propios de los planteamientos
modernistas como los de Le Corbusier y sus seguidores.
Según Jacobs, la actividad de la calle no puede ser
normada, por cuanto las personas la inventan a través
de la interacción social. De allí que los espacios de
la ciudad deban tener una escala humana, pues constituyen
el entorno de aprendizaje y socialización infantil,
permitir la vigilancia de los niños por sus padres,
facilitar la generación de la vecindad y promover la
emergencia de sentimientos de comunidad. En consecuencia,
recomienda la construcción de mallas urbanas apretadas
con alta densidad de ocupación, espacios públicos de
uso múltiple y calles con alto flujo peatonal, que reemplacen
las barreras físicas por un control social natural,
mediante la conformación de redes vecinales informales
(Jacobs, 1961).
Sin
desconocer la existencia de una amplia gama de otros
enfoques teóricos propios del urbanismo, las antes expuestas
reflejan dos posiciones, que han provocado importantes
consecuencias, en la producción del espacio urbano en
muchas ciudades contemporáneas que, a juzgar por los
efectos observados durante los últimos veinte anos,
no han demostrado ser eficientes para superar diversos
problemas, entre los que se incluye el de la inseguridad
urbana.
Hacia los años setenta, un nuevo intento que alcanzó
gran difusión entre los diversos especialistas interesados
en las dimensiones físico-espaciales de la delincuencia
urbana estuvo constituido por la propuesta de Newman.
Este autor argumenta que las "definiciones territoriales"
constituyen fenómenos observables en toda la historia
de asentamientos humanos, traduciendo a nivel social
las analogías animales de Ardrey (1966), si bien evita
toda alusión directa a ellas (Canter y Stringer, 1978).
Basándose en dicho concepto Newman construye su “Teoría
del espacio defendible”. Esta propuesta apunta a reducir
o eliminar las oportunidades para cometer delitos, a
través de la modificación de los factores del entorno
que podrían dar lugar a la comisión de crímenes. La
teoría del espacio defendible consiste en una orientación
en materia de construcción de complejos habitacionales
que promueve la vigilancia de los lugares comunes, gracias
a una adecuada distribución de los mismos, al uso de
monitores de vigilancia y a una buena iluminación.
Su aplicabilidad constituye la condición básica para
lograr la protección de los asentamientos modernos,
especialmente de aquellos construidos en altura, los
cuales adolecían fundamentalmente del anonimato, derivado
del gran tamaño de los conjuntos y la escasa posibilidad
de vigilancia, derivada de la conformación de tramas
laberínticas.
En esos términos, el bienestar de los habitantes depende
del establecimiento de límites claros entre los espacios
públicos, los semi-privados y los privados. En dicha
diferenciación, adquieren gran importancia los semi-privados,
representados por las áreas de uso común, vestíbulos
o espacios inmediatamente circundantes a las residencias,
por asumir un carácter defensivo destinado al uso exclusivo
de sus ocupantes, con el propósito de mantener fuera
de él a extraños potencialmente peligrosos. Así, el
diseño físico-espacial y la vigilancia de la comunidad
consiguen un efecto disuasivo, reduciendo la incidencia
del delito y, en consecuencia, refuerzan la sensación
de seguridad.
La lógica de estos planteamientos influyó considerablemente,
tanto en la discusión teórica como en la planificación
de nuevos conjuntos y en el rediseño de asentamientos
urbanos con alta delincuencia. Sin embargo, las críticas
no se han hecho esperar. Algunos insisten en lo inadecuado
del "encastillamiento" que significa la aplicación
de múltiples barreras para alejar la criminalidad, sin
aclarar -en lo absoluto- dónde se relocalizaría el delito
(Canter y Stringer, 1978) Otros llaman la atención sobre
su causalismo lineal y simplista, ya que la tesis central
de Newman, implica que el espacio disuasivo estimula
la generación de comunidades integradas que, a su vez,
desarrollan acciones de alerta, prevención y represión
de la delincuencia, por cuanto el contexto físico diseñado
bajo esta propuesta, impulsa a los habitantes a comportarse
como dueños naturales de su territorio (Bertrand, 1994).
Por
otra parte, autores como Hillier, consideran que el
diagnostico efectuado por Newman es acertado, aun cuando
sus propuestas de diseño no hayan obtenido los resultados
esperados, al estar concebidas basándose en una escala
inadecuada que toma como base lo local, en vez de concentrarse
en la trama del espacio público global, en orden a evitar
la desintegración de la malla urbana (Greene, 1994)
Los tres ejemplos provenientes de la arquitectura,
que han considerado el problema de la inseguridad urbana,
comparten una deficiencia general que se expresa en
el reduccionismo físico-espacial de fenómenos complejos,
dinámicos y multidimensionales. Indudablemente, ello
se enmarca dentro de un estilo monodisciplinar de trabajo,
que ha impedido la elaboración de esquemas de observación
más amplios, donde la consideración de variables sociales
apenas ingresa como un mero efecto del diseño urbano
o en términos de un dominio de posibilidades planificables
"desde el tablero".
El
sociólogo norteamericano Mark Gottdiener (1994), en
una reciente publicación, pretende establecer las bases
conceptuales de un “Enfoque socio-espacial” que supere
la visión limitada que los urbanistas han otorgado al
espacio como mero contenedor de actividades sociales.
Por el contrario, el espacio no solo acoge acciones
sino que también actúa como objeto significativo hacia
el cual orientamos nuestras conductas, constituyéndose
en parte de las relaciones sociales, al afectarlas diariamente
a través de lo que sentimos y hacemos, con lo cual el
autor recoge la relación dual entre gente y espacio,
ya formulado con anterioridad. El concepto central para
este enfoque es el de "settlement space",
que se refiere al espacio construido en el que vive
la gente, el cual ha sido significado y organizado de
acuerdo a un cierto sentido para acoger tipos de actividades
y acciones.
La perspectiva socio-espacial incorpora diversos factores
en vez de enfatizar solo algunos, para entender el cambio
del espacio habitado. Por otra parte, considera el rol
del Estado y la economía como factores que afectan el
crecimiento regional y metropolitano, pretendiendo otorgar
una visión detallada de las políticas que enfatizan
las actividades de individuos y grupos, en el proceso
de desarrollo, focalizando las actividades de determinadas
redes que forman coaliciones de intereses para orientar
direcciones y efectos de los cambios. [^
SUBIR]
III.
3. La prevención del delito [10]. El delincuente, sus formas de actuación y su entorno.
Durante las últimas cinco décadas ha surgido en el
mundo desarrollado un conjunto de estrategias que expresadas
en políticas de estado, planes nacionales, regionales
y locales, o bien mediante propuestas surgidas en ciudades
o municipios específicos, han orientado las respuestas
mediante las cuales los principales países industrializados
vienen enfrentando la inseguridad en las grandes urbes.
Estas iniciativas han sido propuestas en diversos
momentos, responden a múltiples concepciones ideológicas,
poseen diverso alcance social y han alcanzado resultados
disímiles. No obstante todas pretenden prevenir y reducir
la frecuencia o limitar la posibilidad de aparición
de actividades criminales haciéndolas imposibles, más
difíciles o menos probables (Gassin, 1990: 27). A pesar
de esta gran dispersión, atendiendo a los fundamentos
teóricos de las diversas propuestas, es posible agruparlas
en grandes modelos de prevención del delito. Al respecto
se han distinguido cinco estrategias que permiten una
descripción general de la multiplicidad existente (De
la Puente y Torres, 2000).
1.
Prevención Social Primaria de conductas delictivas. Este paradigma estructurado desde
las teorías clásicas sobre la etiología del delito,
según las cuales la acción criminal obedece a un conjunto
de factores anteriores a su perpetración, tuvo una generalizada
aplicación durante la época del Estado Benefactor en
Suecia, Inglaterra, Francia, Países Bajos, entre otras
naciones europeas, y en América fundamentalmente en
Canadá. Su estrategia básica consiste en que a través
de la intervención por parte de los organismos del Estado,
se logren disminuir las tendencias delictivas de la
población en mayor riesgo, influyendo en sus actividades
y comportamientos mediante el diseño e implementación
de amplios programas de desarrollo económico - social
de largo plazo en materias de educación, salud pública,
vivienda, empleo y de recreación para el uso del tiempo
libre, privilegiando a la población joven como principal
beneficiaria.
La racionalidad fundamental de este tipo de intervención
"radica en el supuesto de que el mejoramiento de
las condiciones materiales de vida de la población más
vulnerable y proclive a cometer delitos contribuyan
a neutralizar los factores que originan conductas criminales
y que, por tanto, se deben mudar la condición socioeconómica
de las personas antes que incurran éstas incurran en
un acto delictivo" (De la Puente y Torres, 2001).
Se trata entonces de una acción anticipadora de la criminalidad
que se orienta a interrumpir la carrera delictiva, que
se diferencia de la prevención secundaria y terciaria
que se aplican cuando el delito ya se ha cometido.
Las investigaciones orientadas por este modelo en
diversos países han mostrado que los factores que ejercen
influencia sobre las predisposiciones a la delincuencia
serían especialmente: a) los problemas que afligen a
la familia de los hijos adolescentes tales como abandono,
maltrato e indiferencia de los padres; b) el ausentismo,
la mala conducta y el abandono escolar; c) la pertenencia
a pandillas o bandas delincuentes; d) el consumo excesivo
de alcohol y otras drogas; e) la prevalencia de problemas
de personalidad tales como falta de autoestima, de autocontrol,
egocentrismo, baja tolernacia a la frustración, deseo
de obtener gratificaciones materiales inmediatas; y
f) la persistencia de necesidades urgentes que pueden
ser satisfechas rápida y fácilmente por medios ilegítimos
(Ibid.).
Bajo esta lógica surgió una gran diversidad de medidas
de prevención que buscaban identificar potenciales infractores,
especialmente entre grupos de jóvenes de menores ingresos,
bandas de adolescentes marginales, estudiantes pobres
con problemas de deserción escolar e hijos de familias
irregulares de alto riesgo social. De esa forma una
vez definidos los grupos objetivo, se propone iniciar
programas de incorporación escolar y laboral, desarticulación
de pandillas, así como también aplicar diversas formas
de prevención del maltrato infantil, talleres recreativos
o bien estrategias de nivelación educativa, sistemas
de becas y reforzamiento en escuelas y centros de formación
técnica, entre muchas otras.
2.
Prevención Situacional del Delito. El cual se desarrolla originalmente en Inglaterra
hacia finales de los años setenta. Su supuesto básico
considera la distribución diferencial de los delitos
según la particular relación de oportunidades para delinquir.
Supone la realización de cálculos racionales por parte
del potencial infractor, bajo una lógica estricta de
costos y beneficios. Ello derivaría del hecho de que
los delincuentes no sólo requieren motivaciones sino
también de una disponibilidad y accesibilidad respecto
de la selección de blancos alcanzables que están en
un momento concreto sin vigilancia o control social.
(Cromwell, 1996).
Evitando las complejas disquisiciones respecto de
la causalidad del delito, el modelo parte de una concepción
pragmática pero que pretende aplicarse a todo tipo de
ilícitos, pues asume que cualquier acto antisocial
posee una situación y lugar concreto de ocurrencia,
de modo que si es posible intensificar los mecanismos
de control mediante una amplia gama de intervenciones
será posible disminuir las conductas desviadas, pues
se han reducido las oportunidades para que ésta se manifieste.
En este caso el viejo refrán "la oportunidad
hace al ladrón", se plasma en un repertorio operativo
que ha generado numerosas investigaciones especialmente
en Inglaterra y EE.UU. y que incluye cuatro máximas:
"medidas dirigidas hacia formas específicas del
delito; que involucran diseños o intervenciones sobre
el entorno inmediato donde ocurren esos delitos;
de un modo tan permanente y sistemático como sea posible;
como para reducir las oportunidades de cometerlos".
(Clarke y Mathew, 1980).
En
este modelo el manejo del entorno urbano adquiere particular
interés. Desde el enfoque de la prevención situacional
se acepta generalmente que la conducta delictiva debe
ser entendida como la combinación de la persona y de
la situación en que ésta se encuentra. El enfoque de
prevención situacional se basa en una reflexión teórica
sobre las oportunidades para el delito, considerando
el papel que desempeña la situación "precriminal"
y las motivaciones del delincuente en éste proceso.
Es importante reconocer que este enfoque a pesar de
ser bastante amplio se encuentra limitado para abordar
determinadas conductas delictivas, ha demostrado su
utilidad más que todo en el abordaje de delitos con
objetivos blanco materiales (personas o cosas) referidos
a infracciones intencionales (agresiones, robos, fraudes).
Con fines ilustrativos a continuación se detallan
algunas medidas de prevención situacional cuyos resultados
han sido exitosos:
a)
La vigilancia y la detección. Se trata de
aquellas medidas concebidas con la finalidad de detectar
las señales de una actividad delincuente y aumentar
así los riesgos a que se exponen los infractores. Entre
las cuales tenemos a modo de ejemplo la vigilancia realizada
por determinadas personas (guardias de seguridad, conserjes,
conductores de autobuses, vendedores en comercios, vecinos
organizados, policías en patrulla); las medidas de vigilancia
y detección (cámaras, videos, televisión en circuito
cerrado, rayos X, sistemas de alarma, detectores de
metales, etiquetas electrónicas, perros); la mejora
de la visibilidad de los blancos potenciales y de los
accesos a ciertos lugares (iluminación de calles y comercios,
supresión de setos que oculten las entradas de las casas
de la vista de los vecinos, reorganización de las estanterías
de los comercios para suprimir todo lo que pueda obstruir
la vista, instalación de las cajas de los comercios
en el sector más visible de los mismos, instalación
de las mercaderías más caras a la vista de los empleados),
etc.
b)
Los obstáculos físicos. Con ellos se pretende reforzar el blanco elegido, rodeándolo de obstáculos
materiales, con vistas a hacer difícil -e incluso imposible-
la comisión del delito planeado o retardar las operaciones
del delincuente. Las medidas más eficaces de esta naturaleza
son: los obstáculos al acceso o a la penetración de
un edificio (puertas reforzadas, cercas, barreras, rejas,
cerraduras, cristales antibalas para proteger a cajeros
y vigilantes); la inmovilización del blanco (mecanismos
antirobos en los carros o de fijación de objetos, cajas
de seguridad); dispositivos destinados a retrasar al
delincuente durante su huida (dobles puertas en la salida
de bancos, ausencia de puerta trasera en residencias);
por mencionar algunos.
c)
Los controles de acceso, para impedir las intrusiones, controlar la circulación en
un lugar o limitar su entrada a las personas autorizadas
pare ello. Tales como los puestos de guardia en la entrada
de los lugares (guardias, barreras, cercas); los controles
de la entrada a condominios o casas de apartamentos
(teléfono, portero o conserje, sistema de entrada con
tarjetas magnéticas) y los códigos de acceso (número
personal de identificación en los cajeros automáticos
de los bancos, contraseña en las computadoras).
d)
Las medidas destinadas a desviar al infractor de su
blanco. Se trata de medidas que,
mediante cambios en el entorno o en las costumbres y
trayectos de la víctima potencial, apuntan a reducir
la frecuencia de los contactos entre el delincuente
potencial y su blanco. Las principales son la organización
de trayectos para evitar la convergencia entre delincuentes
potenciales y su blanco (reorganización urbana utilizando
calles sin salida, vías a sentido único, calles cerradas
a la circulación automóvil, parqueos prohibidos, etc.);
e)
La eliminación o reducción de los beneficios que pueda procurar el delito, mediante
cuestiones como medios de pago sin dinero contante,
reducción de las sumas de dinero conservadas en las
cajas, limpieza rápida de graffitis y la reparación
de propiedades dañadas o deterioradas para quitarles
a los vándalos el placer de volver a ver el fruto de
su trabajo, etc.
f)
El control de instrumentos y objetos que puedan servir
para la comisión de un delito.
Así: control de armas, eliminación de objetos que puedan
servir como armas, incorporación en las tarjetas de
crédito o de naturaleza similar de la fotografía de
su propietario legítimo, para hacer más difíciles las
estafas a través de estos instrumentos y reglamentación
de la venta de instrumentos (tales como los potes de
pintura dotados de un vaporizador) que puedan servir
a los autores potenciales de actos de vandalismo.
Varias de las medidas que propone el enfoque situacional,
implican costos que sólo una parte de la población puede
asumir. Se corre así el riesgo de aumentar la fragmentación
social, estableciendo diferencias entre quienes pueden
proveerse de seguridad por cuenta propia y quienes carecen
de esa posibilidad. En consecuencia, se produciría un
desplazamiento del accionar criminal hacia los sectores
menos favorecidos (aunque cabe indicar que hay medidas
que pueden ser abordadas en forma comunitaria o con
el auxilio de las autoridades locales). Los críticos
de este enfoque sostienen que muchas medidas situacionales
incrementan la sensación de inseguridad, al brindar
evidencia de una ciudad o barrio prevenido, reforzado,
sitiado; además de aumentar las distancias sociales
y promover el aislamiento y la segregación social. [^
SUBIR]
3.
La Prevención Multi-agenciada del Delito. El desarrollo de este modelo comenzó en los años setenta
en Suecia y Canadá, a partir de la conformación de consejos
de prevención de la delincuencia que procuran la generación
de un amplio espacio social para la participación de
una diversidad de actores. Estas ideas también se han
aplicado en países como Finlandia, Noruega, Dinamarca,
Francia e Inglaterra, en décadas recientes.
En la mayoría de los casos donde esta concepción se
ha utilizado, se ajusta a la idea fuerza de "responzabilización
ciudadana" para la prevención y disminución de
la delincuencia, involucrando diversos agentes sociales
en procesos descentralizados que logren superar el verticalisno
estatal y los vicios de las soluciones individuales
mediante los mecanismos de mercado (De la Puente, Torres
2000). Se trata entonces de evitar uno de los grandes
vicios generados por el Modelo Situacional que ha favorecido
la conformación de áreas segregadas mediante la agregación
de iniciativas individuales de prevención, lo cual propendería
a crear nuevos peligros (Bottoms, 1990).
Bajo estos parámetros se intenta favorecer la formación
de multiagencias entre el Estado y ciudadanía, "....que
incluyan una asociación entre la sociedad civil, la
policía y, especialmente, a las autoridades locales
que constituyen el foco natural para la coordinación
con las instituciones sectoriales del Estado y por cierto
con los organismos policiales, en un amplio abanico
de actividades orientadas hacia el logro de la seguridad"
(De la Puente, Torres, 2000 :
32).
El desempeño y eficiencia del modelo ha sido matizado,
existiendo logros interesantes en Inglaterra donde se
ha generalizado notablemente este tipo de coordinaciones
(Tilley, 1994), no obstante se han desarrollado a la
par importantes críticas que abarcan aspectos tan disímiles
como falta de uniformidad de los programas que las diversas
agencias proponen (Liddle y Gelsthorpe, 1994), el centralismo
que ha ido adquiriendo algunas instancias nacionales
en desmedro de la influencia local (Loveday, 1994),
hasta el desplazamiento de las diversas modalidades
delictivas hacia otras áreas (Pease, 1997),
4.
Prevención Comunitaria del Delito. Surge como una posible alternativa viable en medio
del debate en torno al eje articulador de las estrategias
contra la delincuencia. Hacia fines de los ochenta y
durante los noventa se generalizaron entre los especialistas
las nociones de "participación comunitaria",
y en terminología inglesa los de "empowerment community",
"resposibility" y "solving-problerms
community", en el tratamiento de los temas y en
el diseño de estrategias relativas a la prevención del
delito.
Son iniciativas que enfatizan, en general, el rescate
de valores tradicionales vinculados con la familia y
el fortalecimiento de las comunidades. Ellas se operacionalizan
mediante el patrullaje de barrios y sectores residenciales.
Este modelo alberga además un conjunto de otras iniciativas
que poseen diferencias considerables con las medidas
aplicadas por el internacionalmente famoso Jefe de la
Policía de Nueva York William Bratton y cuyo plan centrado
en un incremento sustancial del control policial mediante
mayor presencia y visibilidad ya acumula un conjunto
importante de críticas. En contraposición se encuentra
por ejemplo el denominado "Plan Barcelona",
que ha puesto el acento en la recuperación de los espacios
públicos a través de importantes inversiones y mejoramientos
urbanísticos consistentes en la construcción de plazas,
equipamientos comunitarios, centros deportivos, paseos
peatonales, parques y jardines. Dichas mejoras fueron
complementadas con conjuntos de medidas que implicaron
integrar socialmente a los aparatos de orden público
creándose la "Policía de Proximidad", cuyo
personal debe establecer vínculos permanentes con los
sectores residenciales asignados.
Más allá de las diferencias entre las diversas manifestaciones
del modelo, el elemento común es la centralidad que
adquiere la denominada "Policía Comunitaria".
Dicha estrategia se ha aplicado con énfasis heterogéneos
que pueden implicar diversos niveles de compromiso e
interrelación con la sociedad civil, dependiendo del
contexto sociocultural en el cual se implementan (Trojanowicz
y Moore, 1988).
Hasta el presente, los resultados obtenidos a través
de las diversas medidas inspiradas en los modelos de
prevención del delito no son completamente concluyentes,
si bien parecen apoyar el desarrollo de este último
tipo de modalidad, especialmente en sectores residenciales
que cuentan con comunidades activas con niveles mayores
de compromiso. [^
SUBIR]
III.
4. La prevención comunal [11]. Descentralización y rol protagónico de los gobiernos
de las ciudades en la Seguridad Urbana.
La prevención comunal como intervención de política
pública en Seguridad Urbana consiste en evitar la criminalidad
luchando contra las manifestaciones de esta, pero sobre
todo focalizando sus factores determinantes. La prevención
tiene entonces un doble objetivo evitar los factores
que favorecen la criminalidad e institucionalizar en
la población el reflejo preventivo acostumbrándola a
buscar las causas y las soluciones frente a un fenómeno
de delincuencia que la afecta, logros que para ser obtenidos
requieren de varios años.
Las
dificultades del enfoque preventivo propuesto radican
en la multiplicidad tanto de los delitos urbanos como
de los factores que los originan, lo que obliga la elaboración
de diagnósticos locales orientados a la localización
de las causas de estos comportamientos y de sus manifestaciones.
Es importante considerar que las alternativas propuestas
no son necesariamente universales. Las buenas prácticas
son orientativas pero no "replicables".
Entre los argumentos que se señalan a favor de la
prevención como enfoque fundamental de la estrategia
se señalan: La promoción de la solidaridad, de la participación
ciudadana y de las prácticas de buena administración
y gobernabilidad, el fortalecimiento de las instituciones
democráticas, la movilización de coaliciones locales
de los principales actores comunales, los beneficios
económicos de la prevención derivados de la aplicación
de medidas de prevención del delito comparados con las
medidas tradicionales de represión y de encarcelamiento
(los análisis realizados muestran en el largo plazo
un beneficio de 1 a 6), la posibilidad de un mejor diseño
urbano que incorpore la seguridad (espacios públicos,
recreo, transporte, infraestructuras), el apoyo a los
niños, jóvenes y familias vulnerables, el fomento a
la responsabilidad y la creación de conciencia de la
comunidad, la prestación de servicios de proximidad
especialmente de policía y justicia, la reinserción
social de delincuentes y la asistencia a las víctimas
de la violencia.
El enfoque considera la prevención en cuatro sentidos:
1. La prevención situacional que consiste en
modificar el entorno para eliminar las condiciones que
facilitan la delincuencia. Por ejemplo: iluminar zonas,
mejorar infraestructuras, poner cameras de TV en zonas
de espacios públicos o semi-públicos, crear o recuperar
espacios públicos, modificar espacios en los cuales
hay exceso de comercios informales que facilitan oportunidades
de delincuencia, adecuar las protecciones en estadios
de fútbol, prohibir el porte de armas, limitar el consumo
de bebidas alcohólicas etc.
2. La prevención social que hace referencia
al conjunto de programas de carácter social que apuntan
a los grupos en riesgo, los ex detenidos, los grupos
o barrios estigmatizados, la violencia domestica o la
violencia en las escuelas. Las formas de prevención
social no son simplemente programas sociales como por
ejemplo aquellos que persiguen la reducción de la pobreza
o la creación de empleos. Es necesario que exista un
valor agregado, es decir, una búsqueda explícita y focalizada
a la reducción de las causas de la violencia urbana
y no solo un objetivo de inserción social o de mejoramiento
del nivel de vida de la población.
3. Las acciones que apuntan a disminuir la percepción
errónea o exagerada de la inseguridad urbana, como
formas particulares de prevención.
4. Y la asistencia a las víctimas de la violencia.
Tratar este tipo de enfoque en un documento que intente
recoger el "estado del arte" de las discusiones
o acciones en Seguridad Urbana es imprescindible ya
que no es solo uno de los modelos más novedosos de intervención
en seguridad urbana con un carácter eminentemente preventivo,
sino también por que se está constituyendo en una forma
de acción de política pública que están asumiendo muchas
de las grandes ciudades del mundo. Desde los años 80,
muchas ciudades han desarrollado experiencias de prevención
comunal que han sido puestas en evidencia en varios
eventos internacionales. En particular las conferencias
organizadas por las asociaciones de alcaldes en Barcelona
(1987), Montreal (1989), París (1991) y más recientemente
Johannesburgo (1998) han señalado la necesidad de descentralizar
la responsabilidad de la lucha contra la violencia urbana
a nivel de las ciudades. En 1995 ECOSOC publicó las
líneas directrices de una intervención municipal a partir
de las recomendaciones de las Naciones Unidas.
Asociaciones como el Foro Europeo para la Seguridad
Urbana han sido creadas para intercambiar experiencias,
difundirlas, mejorar y sintetizar sus resultados. Desde
los años 90 varias experiencias, se han desarrollado
en América latina y en África. La conferencia de Johannesburgo
(1998) constituyó un momento de cristalización de estas
experiencias en el tercer mundo, en particular en África.
Algunos gobiernos, como el gobierno inglés, han institucionalizado
este enfoque preventivo otorgando a los municipios un
rol de líder de una coalición que agrupa a los principales
departamentos municipales o estatales y a la policía
para definir en conjunto y poner en práctica un plan
de seguridad para su ciudad. Este plan de seguridad
contempla acciones de represión y de prevención. Otros
gobiernos europeos han optado por una formula de contratos
locales de seguridad (Francia, Bélgica) es decir
la posibilidad para una municipalidad de tener acceso
a fondos nacionales para implementar un programa de
seguridad local bajo la responsabilidad del alcalde
y que el municipio define.
Las distintas experiencias en desarrollo actualmente
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