Durante la década de los ochenta, a la vez que se extendían
por América Latina los procesos de retorno a la democracia,
la crisis de la deuda impuso primero planes de ajuste económico
y después reformas estructurales, que no sólo supusieron
un profundo cambio en el modelo de crecimiento sino que conllevaron
altos costos sociales. Por ello se hizo común la idea de
que el mayor riesgo para la democracia renacida venía del
aumento de la pobreza y la desigualdad en la región. Si se
esperaba de la democracia una mejora de las condiciones sociales,
y por el contrario sus primeros años venían acompañados
de un fuerte deterioro de los niveles de vida, sería lógico
temer un alejamiento de los ciudadanos de las instituciones de la
democracia.
Este planteamiento pesimista ignoraba dos factores fundamentales.
El primero era el rechazo social a las alternativas autoritarias,
a consecuencia del fracaso de los regímenes militares en
el terreno económico y social -con excepción de Chile
después de 1984-, y sobre todo, en muchos casos, por el recuerdo
reciente de sus criminales actuaciones contra los derechos más
elementales a la vida y a la integridad. El segundo era la ausencia
de redes de movilización y resistencia frente a los costes
sociales de las reformas, ya que las organizaciones tradicionales
no eran capaces tampoco de defender los niveles de vida de sus representados
en medio de la crisis estructural del modelo sustitutivo de importaciones.
Ante el fracaso -o la derrota- de la acción colectiva, se
impuso una dinámica de sálvese quien pueda.
A mediados de la década de los 90 se podía considerar
que la democracia estaba en vías de consolidación
en la mayor parte de los países de la región, y, tras
las elecciones de 1997, que en México, el más peculiar
y duradero de los regímenes autoritarios, existían
ya elecciones fiables y transparentes, por lo que la alternancia
en la presidencia dependería en 2000 tan sólo de la
voluntad de los electores. En este sentido había bastantes
razones para lo que podríamos llamar el optimismo democrático.
Y por otro lado los procesos de reforma estructural habían
avanzado mucho en gran parte de América Latina, desmintiendo
la opinión, también un tanto extendida, sobre la necesidad
de regímenes autoritarios para realizar cambios económicos
que implicaran ciertos costes sociales.
Sin embargo, las reformas estructurales habían sido en ciertos
casos muy significativos, como Perú y Argentina, obra de
gobiernos bastante peculiares, lo que Guillermo O'Donnell (1992)
llamó democracias delegativas. En efecto, en estos casos
los gobernantes tendían a prescindir de los mecanismos de
control democrático, llegando Fujimori a disolver el Parlamento
para dotarse después de una Constitución a su mayor
conveniencia. Sin embargo, su mandato sería revalidado en
las urnas, con lo que estos regímenes se asemejaban más
a un presidencialismo plebiscitado que a una clásica democracia
liberal.
Lo que resultaba aún más llamativo es que ambos gobernantes
habían sido elegidos por ser la alternativa a candidatos
que se proponían explícitamente realizar un programa
de reformas estructurales -el radical Eduardo Angeloz en Argentina
y Mario Vargas Llosa en Perú-, y, una vez elegidos, habían
aplicado de forma bastante consecuente un programa neoliberal de
reformas. Por decirlo así, habían incumplido claramente
el mandato popular, y sin embargo, como se acaba de subrayar, habían
sido reelegidos democráticamente en 1995. Una posible explicación
ha sido ofrecida por Stokes (2001): los electores reconocían
a posteriori sentirse representados por estos gobiernos, pues, aunque
no habían hecho lo que habían prometido, o al menos
lo que los electores entendían que habían prometido,
sí habían realizado una política favorable
al interés general.
Este razonamiento, sin embargo, presenta dos problemas importantes.
El primero es que con él se justificarían los muy
discutibles procedimientos empleados por Menem y Fujimori para asegurar
la realización de sus políticas, que en el primer
caso incluyeron la manipulación del poder judicial y de la
Corte Suprema en particular, y en el segundo la corrupción
sistemática de las instituciones, como se hizo evidente tras
la difusión de los videos en los que el asesor presidencial
Vladimiro Montesinos dejaba detallada constancia de sus actos de
cohecho. En la medida en que tales hechos pudieran haber sido necesarios
para realizar una política que beneficiaba a los ciudadanos,
los ciudadanos podían condonarlos con su voto, o al menos
no darse por enterados de las informaciones que daban cuenta de
ellos.
El segundo problema se desprende del anterior, y se refiere a que
el único criterio a la hora de valorar a los gobernantes
serían los resultados (económicos) que éstos
pudieran ofrecer. En un sentido esto significaba aceptar su manipulación
de las instituciones y ciertos gestos de megalomanía o frivolidad.
Pero en otro, significaba que si la economía se estancaba
o caía ya no habría ninguna razón para confiar
en los gobernantes, y que estas figuras tan populares y respaldadas
se convertirían de la noche a la mañana en personajes
execrados, a los que sólo se recordaría por su corrupción
y sus aspectos más negativos.
El riesgo que se plantea es obvio: si el principal rasgo democrático
de un gobierno es su convalidación periódica en las
urnas, aunque el régimen prescinda de los mecanismos representativos
y de control, bien puede suceder que, una vez que los gobernantes
pierden la confianza social, unos electores que no han considerado
hasta ese momento importantes las instituciones democráticas,
pasen a perder también la fe en la democracia como forma
de gobierno. O, dicho de otra forma: si para los electores la democracia
es tan sólo elegir a un presidente que ofrezca buenos resultados,
cuando los resultados sean malos no sólo perderán
apoyo los presidentes, sino también la misma democracia.
Como es bien sabido, una sucesión de choques financieros
externos -la crisis asiática de 1997, la moratoria rusa de
1998 y la devaluación brasileña de 1999- condujeron
a una nueva fase de estancamiento a las economías latinoamericanas
a finales del siglo pasado. Tras una recuperación en 2000,
la caída de los mercados en los países desarrollados,
especialmente en Estados Unidos, la desaparición de la financiación
externa, y la reducción de la inversión extranjera
directa se sumaron para provocar un fuerte declive en las economías
de la región en 2001.
Esa caída se agrava en 2002 con los efectos de la bancarrota
argentina, la presión de los mercados sobre Brasil a causa
del ascenso electoral del ya presidente Lula da Silva, y más
aún con la crisis venezolana en el último trimestre
del año. Las estimaciones sobre el balance global de 2002
oscilan entre el -0,5% de la CEPAL y el -1,1% del Banco Mundial,
con cifras por encima del 9% para el desempleo abierto, superando
por tanto incluso el nivel de la década perdida de los años
ochenta. Con el nuevo estancamiento se han perdido los avances de
los primeros años noventa, y las cifras de pobreza se han
disparado hasta el 44%, con un 20% de personas en situaciones de
extrema pobreza.
No es extraño, desde esta perspectiva, que tras el repunte
económico que supuso el año 2000 se desplomaran los
índices de apoyo y confianza en la democracia y sus instituciones.
Según el Latinobarómetro, tras haber oscilado de forma
estable entre 1996 y 2000 en torno al 60%, el apoyo a la democracia
cayó en 2001 hasta el 48%. En respuesta a otra pregunta,
aunque sólo aumentaban ligeramente (del 17 al 19%) quienes
"en algunas circunstancias" podrían preferir un
gobierno autoritario, crecía de forma significativa (del
17 al 21%) la indiferencia hacia el tipo de régimen ("A
la gente como uno, nos da lo mismo un régimen democrático
que uno no democrático"). La satisfacción con
la democracia -es decir, con los resultados de los gobiernos democráticos-
caía también en 2001 en 12 puntos respecto al año
anterior, en el promedio del conjunto de la región, del 37
al 25% (Latinobarómetro, 2001; Economist, 2001 ).
A partir de ahí sería fácil concluir que los
ciudadanos latinoamericanos efectivamente valoran la democracia
(y deciden su apoyo a ésta) según la opinión
que les merece la eficacia de los gobiernos democráticos
para resolver los problemas sociales y económicos. En la
medida en que los gobiernos de la región funcionaban sobre
la base de una concepción delegativa de la democracia, el
fin del crecimiento económico habría venido a significar
no sólo el descrédito de los gobernantes sino también
una caída del apoyo al sistema democrático. Mientras
que en otras regiones del mundo el apoyo a la democracia es relativamente
independiente de lo que los ciudadanos piensan sobre la eficacia
de sus gobernantes, en América Latina existiría una
estrecha relación entre ambas variables.
Los datos de 2002, sin embargo, complican esta visión relativamente
simple. En un año marcado por la suspensión de pagos
y la crisis política argentina, y en general por un sombrío
horizonte económico para la mayor parte de la región,
paradójicamente parece haberse producido una subida en la
valoración de la democracia, incluso de la satisfacción
con su funcionamiento (27%). El apoyo a la democracia sube del 48
al 56%, la preferencia en algunas circunstancias por un régimen
autoritario cae del 19 al 15%, y la indiferencia del 21 al 18%.
Una de las causas de esta paradoja es que el agravamiento de la
polarización política en Venezuela se ha traducido
en una enfática afirmación democrática por
parte tanto de los chavistas como de la oposición, pero en
el caso de Argentina parece evidente que la propia gravedad de la
crisis ha llevado a los ciudadanos a una mejor distinción
entre la valoración del gobierno y la valoración de
la democracia.
Sin embargo, las instituciones de la democracia no parecen haber
podido evitar un continuo desgaste de su imagen, ya inicialmente
muy mala: la confianza en los partidos políticos, por ejemplo,
que era sólo del 28% en 1997, cae al 14% en 2002; la confianza
en los gobiernos y los presidentes, del 39 al 25% (Economist, 2002a;
Latinobarómetro, 2002). No contamos con series homogéneas
que nos permitan conocer la evolución del apoyo a la democracia
y la valoración de los gobernantes en la región antes
de 1996. Pero al menos sabemos que algunos presidentes que encarnan
la primera generación de reformas alcanzaron cotas de aprobación
del 60% (Menem después del plan Cavallo, a finales de 1991,
o Fujimori tras el autogolpe de 1992), e incluso del 75-80% (Salinas
en 1993).
Esto sugiere un cuadro en el que los gobernantes han sido creíbles
precisamente cuando era la lógica delegativa la que se imponía
-frente a la lógica de la representación y del control
de la acción de gobierno- en las democracias de algunos países
de la región. Y la quiebra de los regímenes de democracia
delegativa arrastraría no sólo a éstos sino
también, en un primer momento, a la confianza en el propio
régimen democrático. Se nos plantearían entonces
dos cuestiones. La primera se refiere a las causas que explican
el fenómeno de la democracia delegativa. La segunda a sus
consecuencias: ¿qué herencia dejan en la sociedad
los gobiernos que se han apoyado en una concepción delegativa
de la democracia? Cuando una nueva crisis económica acaba
con la popularidad de los gobernantes plebiscitarios, ¿cabe
esperar, como sugieren los datos del Latinobarómetro de 2002,
que se produzca una valoración distinta de la democracia?
A la hora de responder la primera pregunta, la tentación
más simple es buscar el origen de las democracias delegativas
en una tradición histórica de clientelismo y caudillismo
-herencia de la Colonia y sus secuelas de fragmentación y
desigualdad social- y en las tendencias de la política moderna
a la personalización, que fácilmente se puede traducir
en mayor relevancia de los gobernantes sobre sus partidos y sobre
las propias instituciones democráticas. Si a esto se unen
las peculiares instituciones del presidencialismo, que conllevan
la tentación para el Ejecutivo de saltar por encima de los
poderes y controles del Legislativo, el peso cultural del pasado
y las realidades de la sociedad moderna se habrían conjugado
para dar a luz esa forma peculiar de régimen que llamamos
democracias delegativas.
Podemos plantearnos sin embargo una hipótesis alternativa
para entender la situación y la evolución previsible
de la democracia en América Latina, una hipótesis
que se relacionaría más con la trayectoria de la región
en los últimos veinte años que con su trayectoria
anterior. En primer lugar, la crisis de la deuda habría hecho
surgir en la región una fuerte demanda de orden, de restablecimiento
de la previsibilidad, especialmente en aquellos países en
los que la crisis se había traducido en una grave inestabilidad
monetaria -los casos ejemplares de democracia delegativa se han
dado en países con hiperinflación- o un alto crecimiento
del desempleo. En una situación de alta incertidumbre, lo
primero que los electores reclaman a los gobernantes es la definición
de unas reglas de juego estables, que les permitan planear su futuro.
Después, la tendencia a la personalización de la política
-inevitable a causa del auge de los medios audiovisuales (Paramio,
2000)-, en el contexto de instituciones presidencialistas, habría
traducido esa demanda de orden en un apoyo delegativo a los presidentes
elegidos en esas circunstancias de grave crisis, en los que se deposita
una fe incondicionada (muy poco racional) para superarla, aunque
sea al precio de reformas profundas y de alto costo inmediato o
de un tratamiento muy discutible de las propias instituciones democráticas.
Aceptar este planteamiento no implica que la tradición clientelar
o populista de América Latina no tenga peso, tanto a la hora
de explicar la delegación en las figuras carismáticas
(caudillistas) de los presidentes, como a la de dar cuenta de la
exclusiva valoración de la democracia por los resultados.
Pero la raíz del problema estaría en la excepcionalidad
de la situación creada por la crisis de la deuda, que no
permite a los electores decidir su voto en términos racionales,
desde el momento en que las consecuencias de las propuestas políticas
han dejado de ser predecibles.
En efecto, la crisis de la deuda no sólo significó
graves problemas económicos, sino el final de las reglas
de juego sobre las que habían descansado las sociedades y
las economías de la región. Fue el mal funcionamiento
de esas reglas -las consecuencias indeseadas y perversas de seguir
ateniéndose a ellas- lo que finalmente impulsó a casi
todos los gobernantes de la región a aceptar las nuevas reglas
simbolizadas en el Consenso de Washington (Williamson, 1990). A
efectos del presente análisis no importa si estas nuevas
reglas vinieron impuestas desde fuera, a través de los cambios
en la política de los países desarrollados, ni si
el propio modelo económico de la posguerra, con la industrialización
sustitutiva de importaciones, había alcanzado en todo caso
sus propios límites.
Lo que cuenta es que los actores sociales, económicos y políticos
se vieron obligados a tratar de modificar sus estrategias para adaptarse
a un nuevo contexto. Puede por tanto que los electores tradicionales
se sintieran desconcertados ante los cambios en el funcionamiento
del intercambio clientelar, pero tampoco los electores modernos
podían prever ya los efectos de su voto a los distintos candidatos,
prever las consecuencias de las propuestas de cada uno de ellos.
No es extraño que, en esa situación, la victoria electoral
pudiera corresponder a los candidatos que no presentaban un programa
concreto, sino propuestas contradictorias o más bien demagógicas
con las que sólo pretendían ganar la confianza de
los electores. Pues éstos no buscaban tanto promesas creíbles
como señales de proximidad y confianza por parte de los candidatos.
Ahora bien: lo que estamos viviendo desde el nuevo estancamiento
de 2001 es una etapa de imprevisibilidad. Los electores que llegaron
a confiar en que las reformas estructurales, a un alto precio, habrían
el camino a un desarrollo sostenido y estable, sienten ahora que
esas promesas no se han cumplido y no se van a cumplir. Esto es
lo que podemos definir como un sentimiento de frustración,
y el argumento central que se pretende desarrollar aquí es
que esa frustración -patente ya en Venezuela en 1998, y latente
en México desde 1995, aunque la alternancia de 2000 haya
pospuesto sus efectos- puede hacer crecientemente imprevisibles
tanto los procesos democráticos de selección de gobernantes
como el propio mantenimiento de la gobernación democrática,
y que en este sentido es un factor de crisis de la democracia.
Conviene subrayar lo que diferencia la frustración del simple
malestar ante la mala marcha de la economía, que motivaría
el castigo electoral al gobierno según la lógica clásica
del voto económico, es decir, decidiendo el voto a partir
de una evaluación negativa de la actuación pasada
del gobierno en esta materia (Fiorina, 1978, Lewis-Beck, 1988).
Para que esta lógica sea aplicable no sólo es necesario
que existan opciones partidarias alternativas en las que se pueda
confiar como posible gobierno capaz de obtener mejores resultados.
Para poder hablar de voto económico es necesario además
que los ciudadanos tengan el sentimiento de que las reglas de juego
de la economía no están en cuestión, y de que
sólo se trata de elegir estrategias de juego y un equipo
capaz de aplicarlas con competencia. Si se decide castigar al gobierno
es para que se forme otro que aplique una estrategia distinta, y
lo haga de forma competente.
Pero en América Latina durante los últimos veinte
años se ha producido un cambio radical en las reglas de juego:
los programas de reformas estructurales implicaban la aceptación
de un nuevo modelo económico en el que el Estado ya no garantizaba
protección frente a gran parte de los avatares del mercado,
pero en el que a cambio los ciudadanos habían sido persuadidos
de que el crecimiento económico sería mayor y más
estable. El problema, como ya se ha dicho, es que esas promesas
han dejado de cumplirse, y en años sucesivos los perdedores
de las nuevas crisis económicas -por no mencionar a quienes
se habían visto perjudicados por las reformas estructurales-
se encontraron con que el mercado no cumplía sus promesas
y el Estado no tenía ya los mecanismos ni los recursos necesarios
para protegerles ante la adversidad económica: las reformas
económicas se traducían, ante las crisis de mercado,
en una fuerte inseguridad económica (Rodrik, 2001).
Y lo que es peor: frente a esta inseguridad no parecían existir
alternativas políticas, ya que las reformas se habían
preconizado o aceptado con reticencias como inevitables. Quizá
se pueda ver en las peripecias de las reformas en Venezuela una
metáfora del sentimiento general de los ciudadanos en la
región: la lógica del ajuste y de la privatización
reaparece incluso con gobiernos que han llegado al poder precisamente
porque no se identifican con ellas.
La protesta popular contra las duras medidas de ajuste introducidas
por Carlos Andrés Pérez al comienzo de su segundo
gobierno, y su sangrienta represión en 1989 (el llamado caracazo),
se explican en buena medida porque no se esperaba de ese gobierno
una radicalización del ajuste, sino todo lo contrario. Pero
tras los dos intentos de golpe militar de 1992, cuyo pretexto es
la falta de legitimidad del gobierno por haber traicionado los intereses
sociales, Rafael Caldera llega a la presidencia en 1994 con un programa
explícitamente antineoliberal, para verse obligado en 1996
a cambiar de política económica y resucitar las medidas
de ajuste tras el agravamiento de la crisis y el fracaso de los
controles de cambio para evitar la salida de capitales. Así
se extiende el sentimiento de que los políticos tradicionales
no saben o no quieren salir de la lógica del neoliberalismo.
El beneficiario de ese sentimiento sería el golpista Hugo
Chávez, que obtendría una victoria electoral arrolladora
en 1998 con un programa en el que no se especificaba muy claramente
el camino para salir de la crisis y poner fin a la pobreza, pero
se explicitaba quiénes eran los enemigos: no sólo
la oligarquía, sino también los políticos y
los partidos del régimen anterior. El caso venezolano es
sin duda extremo, tanto por la repetida decepción de los
electores en 1989 y en 1996, al encontrarse con políticas
de ajuste que no esperaban, como por la unanimidad que en 1998 suscita
Chávez como alternativa a una clase política considerada
colectivamente como la responsable de esas decepciones sucesivas.
Pero precisamente por ello Venezuela ejemplifica la renuencia social
a aceptar el ajuste y las reformas estructurales, hasta el punto
de provocar una actitud de repudio hacia quienes las introducen
en contra del mandato que -de forma más o menos explícita-
les habían dado los electores.
Las experiencias de Argentina o Perú son aparentemente muy
distintas. El discurso de Carlos Menem en su campaña de 1989
fue suficientemente contradictorio como para desestabilizar aún
más la ya muy deteriorada situación de la economía
en los últimos meses del gobierno de Raúl Alfonsín,
al suscitar fuertes temores entre los inversores ante la imprevisibilidad
de la política económica del probable gobierno peronista.
El candidato de la UCR, Eduardo Angeloz, presentó un programa
de reformas pro mercado. La opción de Menem por las reformas
estructurales, por el contrario, sólo se hizo evidente tras
su llegada al gobierno, pero el éxito en 1991 de la ley de
convertibilidad, en el doble sentido de poner fin a las presiones
inflacionarias -tras las sucesivas crisis de hiperinflación
con Alfonsín y con Menem- y de recuperar el poder adquisitivo
de los salarios, permitió a Menem ganar en 1995 con un 50%
del voto su reelección como presidente, pese a tratarse de
un año de grave crisis por el impacto del llamado efecto
tequila (la salida de inversiones ante los temores suscitados por
la catastrófica devaluación mexicana de diciembre
de 1994).
En Perú Alberto Fujimori consiguió derrotar a Mario
Vargas Llosa en la segunda vuelta de las elecciones de 1990 precisamente
por presentarse como alternativa a las reformas de mercado que éste
propugnaba. Como en el caso de Menem, el giro a favor del mercado
sólo se produce desde el gobierno, y al precio de una desbandada
de buena parte de sus asesores y aliados procedentes del Partido
Aprista e incluso de la pulverizada coalición Izquierda Unida.
Pero igualmente ese giro no sería inconveniente para que,
como en el caso de Menem, Fujimori lograra modificar la Constitución
en 1993 -tras el autogolpe del año anterior- para hacerse
reelegir, con el 62,4% del voto, en 1995. Su popularidad procedía
del éxito frente a Sendero Luminoso, además de la
buena marcha de la economía: la inflación controlada
y un 8,6% de crecimiento.
Como ha señalado Echegaray (1996), no es evidente que el
comportamiento de los electores en Argentina y Perú, a comienzos
de los años noventa, pueda explicarse en términos
del habitual voto económico, aunque la sustancial mejora
de la economía en años anteriores pudiera sugerir
una evaluación positiva de la gestión económica
pasada de los respectivos gobiernos. Se diría que los electores
estaban respaldando esa gestión más por haber restablecido
una cierta certidumbre, un sentimiento de orden social y de reglas
bajo las que era posible desarrollar una existencia cotidiana, vivir
en la normalidad. Estaba operando en ese sentido, en los electores,
no la lógica del voto económico sino la del plebiscito,
renovando la confianza en gobernantes a los que se valoraba en la
medida en que aseguraban la existencia de orden.
Estas figuras presidenciales estaban por tanto fuera de las reglas
de la democracia normativa: no se aspiraba a controlarlas, y de
hecho Fujimori pudo beneficiarse en el autogolpe de 1992 de una
percepción social de los intentos de control parlamentario
como simples obstáculos al ejercicio de la autoridad presidencial.
Si los partidos, por intereses particulares, impedían que
el presidente hiciera lo necesario para resolver los problemas del
país, cerrar el Congreso y terminar así con el control
de los partidos podía ser un paso necesario para que el presidente
realizara eficazmente su labor. De esta concepción delegativa
de la democracia se desprendía un gran margen de actuación
para el ejecutivo, pero quizá no un alto convencimiento sobre
su discurso: Menem y Fujimori podían decir y hacer lo que
quisieran mientras fueran eficaces en el mantenimiento del orden
social.
Si esta interpretación es correcta, ni los argentinos ni
los peruanos se habían convertido de forma mayoritaria al
neoliberalismo. Simplemente estaban dispuestos a aceptar las políticas
de corte neoliberal en tanto en cuanto las proponían líderes
que contaban con la confianza social en la medida en que habían
restablecido el orden. El estancamiento económico a partir
de 1998-99 fue erosionando la credibilidad de los gobernantes, haciéndoles
vulnerables a las críticas que antes, en los momentos de
éxito, habían sido ignoradas.
La derrota ante Eduardo Duhalde en la pugna interna del peronismo
por la candidatura de 1999, y la derrota de éste frente al
candidato de la Alianza (de la UCR y el Frepaso), Fernando de la
Rúa, abrieron la puerta a las críticas de la opinión
pública a la gestión de Menem, incluyendo su injustificado
enriquecimiento y la frivolidad de su comportamiento personal. La
revelación de los vladivideos, las pruebas grabadas por él
mismo de los cohechos a los que había recurrido de forma
sistemática el asesor presidencial Vladimiro Montesinos,
para neutralizar a la oposición y conseguir el apoyo de los
medios de comunicación, pusieron fin a la efímera
y fraudulenta tercera reelección de Fujimori.
Si Venezuela es un ejemplo extremo de la irritación social
ante la reintroducción en la agenda de las políticas
neoliberales, por parte de presidentes a los que se consideraba
-o se definían- como ajenos a ellas, Perú y Argentina
son ejemplos de la aceptación de tales políticas sólo
en la medida en que los presidentes cuentan con la confianza popular,
confianza que a posteriori se justifica en la medida en que tienen
éxito -y por tanto se diluye cuando dejan de tenerlo-, pero
que a priori es un acto de fe imprescindible a falta de opciones
mejores. Menem y Fujimori son elegidos tras el desastroso final
de dos presidencias que habían venido avaladas por un apoyo
sin precedentes, y que se cierran en medio de crisis hiperinflacionarias
y de una total incertidumbre sobre el futuro inmediato. Y son votados
por rechazo a las posibles alternativas: la combinación de
propuestas neoliberales y herencia del alfonsinismo que encarnaba
Eduardo Angeloz, en el caso argentino, y el agresivo discurso pro
mercado con el que Mario Vargas Llosa encabezaba y arrastraba a
la coalición de centro-derecha en Perú.
Obligados a poner su confianza en ellos, los electores aceptan las
reformas de Menem y Fujimori como única posibilidad de salvación,
y cuando la economía se estabiliza y vuelve a crecer pasan
a justificar esa fe -la total delegación en la decisión
de los líderes- por los resultados logrados. Pero cuando
esos resultados se desvanecen también se evapora la fe en
los gobernantes, y no hay ya razones para seguir aceptando el discurso
pro mercado sobre el que descansaban las políticas seguidas
hasta ese momento.
La fe en el modelo se viene abajo en Argentina durante la agonía
del estancamiento de 2001, y culmina con la caída el 20 de
diciembre de ese año del presidente Fernando de la Rúa,
tras la dimisión como ministro de Economía de Domingo
Cavallo, responsable del plan y la ley de convertibilidad durante
el primer gobierno de Carlos Menem. En Perú, la crisis del
gobierno de Alejandro Toledo -que sólo ha logrado alcanzar
un 30% de popularidad en enero de 2003, tras meses muy por debajo
de ese nivel, pese que el crecimiento económico casi ha alcanzado
un 5%-, se había precipitado en junio con las protestas sociales
en Arequipa contra las privatizaciones de empresas de electricidad
que el gobierno intentaba llevar a cabo en contra de las promesas
del propio Toledo. La ortodoxia del Consenso de Washington ya no
es aceptable por la opinión pública.
Conviene insistir en que, si bien el discurso neoliberal ha dejado
de ser aceptable, ni han surgido propuestas de regreso al pasado
-al Estado intervencionista de la industrialización sustitutiva-
ni existen propuestas radicalmente alternativas a la ortodoxia neoliberal:
en este sentido es muy notable observar como la retórica
populista del presidente Chávez no ha ido acompañada
en ningún momento por la definición de un marco alternativo
de política económica. Simplemente ha dejado de ser
creíble el marco definido en el Consenso de Washington, y
cuando las demandas sociales resurgen, reclamando una respuesta
inmediata, los gobernantes deben tratar de darla sin contar con
un marco definido de formulación de políticas. La
muy extendida creencia de que los gobernantes no saben satisfacer
las demandas sociales, o de que no son capaces de enfrentar las
presiones de los grandes intereses externos e internos que se oponen
a los intereses de la mayoría, es precisamente la raíz
de lo que se puede definir como frustración de los electores
en América Latina.
La frustración implicaría una actitud de apatía
y agresividad ante la necesidad impuesta de elegir entre opciones
que no implican diferencias reales en términos de resultados,
o cuyos resultados son imprevisibles (Maier, 1949; Eckstein, 1991).
La renuencia a elegir sería la actitud racional cuando de
la elección no cabe esperar los resultados deseados: así
se minimizan los costes y los riesgos (ataraxia). Si independientemente
de su programa o su discurso los gobernantes al final adoptan el
mismo tipo de política y son incapaces de satisfacer las
demandas sociales, la ilusión de elegir entre distintos candidatos
y partidos no tiene un contenido real. El voto a candidatos sin
historia o filiación partidaria cumple una doble finalidad:
por una parte amplía el universo de posibilidades, por otra
permite dar salida a la agresividad de los electores, castigando
colectivamente a los candidatos de las opciones conocidas y que
ya les han decepcionado.
Desde el enfoque de la teoría establecida de la racionalidad
cabría pensar que la frustración es consecuencia de
una insuficiente información por parte de los electores,
y que contando con más información desaparecerían
las razones para la indiferencia entre los candidatos y por tanto
para la agresividad hacia ellos. En este punto es muy importante
recordar que en América Latina no se están analizando
los resultados (económicos) de los gobiernos en situaciones
de estabilidad como las que existen en Europa occidental, sino en
situaciones de muy alta volatilidad desde hace al menos veinte años.
No es un problema de falta de información para valorar las
consecuencias a mediano y largo plazo de las actuaciones de los
gobiernos, sino un problema de inestabilidad en el que los resultados
a corto plazo cuentan de forma decisiva, y entre ellos resulta fundamental
el simple restablecimiento de la estabilidad.
No es lo mismo un lento crecimiento económico, incapaz de
reducir el desempleo -sea en Alemania o en Chile-, que un fracaso
o giro radical de la política económica que se puede
traducir en la caída en la pobreza de sectores muy extensos
de la clase media -en Argentina o Venezuela-, o en una dramática
expansión de la extrema pobreza. En el primer caso puede
actuar la lógica del voto económico, en la que cuenta
decisivamente la información de la que disponen los electores
sobre las consecuencias de los posibles cursos alternativos de política
económica, en el segundo la misma urgencia y gravedad de
las apuestas a corto plazo priva de sentido la cuestión de
la información disponible: se trata de sobrevivir, no de
hacer apuestas a largo plazo. Y en ese contexto lo que se exige
de los gobernantes es que frenen la caída económica
de las familias y del país, y que logren dar estabilidad
a estos resultados.
Las reformas se llevan a cabo convenciendo a los electores de que
se trata del paso a una nueva fase de desarrrollo, libre de las
limitaciones y crisis que habían marcado las fases finales
del modelo anterior, a comienzos de los años ochenta. Pero
cuando las turbulencias o los choques externos interrumpen a partir
de 1997 el crecimiento económico, los ciudadanos no sólo
ven decepcionadas sus expectativas, sino que sienten que deben encarar
los costos de la crisis renovada en una situación de mayor
debilidad: sin estabilidad laboral, sin protección del Estado,
a menudo sin un sistema público de pensiones que les garantice
el retiro, y en una situación en la que el mercado es ya
el suministrador de muchos de los bienes públicos más
esenciales.
Rodrik (2001) analiza los aspectos en los que el nuevo modelo aumenta
la vulnerabilidad del ingreso familiar y por tanto la inestabilidad
económica de los hogares. Pero un aspecto nuevo de esa vulnerabilidad
es el hecho de que bienes públicos que antes proporcionaba
el Estado de forma gratuita o a precios fuertemente subsidiados
ahora sólo pueden obtenerse a precios de mercado. La desaparición
de esa forma de salario indirecto significa que una caída
de los ingresos monetarios puede tener repercusiones mucho más
graves sobre el futuro de quienes se ven afectados por la crisis,
personas y familias, pues puede significar la imposibilidad de acceso
a la sanidad o a la educación. Así se generaliza,
ante una crisis económica, una fuerte incertidumbre que afecta
especialmente a las clases medias y a aquellos sectores de la clase
trabajadora del sector formal de la economía que tenían
acceso a esos bienes públicos.
La reforma del Estado en América Latina era ciertamente imprescindible
en América Latina a comienzos de los años ochenta.
Pero la forma en que se llevaron a cabo las reformas, en parte por
la debilidad estructural de las administraciones, en parte por la
presión de la situación económica, y en parte
por decisión o estrategia de los gobernantes, ha conducido
a modelos de sociedad en los que los ciudadanos dependen mucho más
del mercado que en ninguna otra sociedad conocida, con la excepción
de Estados Unidos, y cuentan con mucho menos apoyo público
y con recursos sociales mucho más escasos que en cualquier
otra sociedad conocida (incluyendo Estados Unidos).
Hay ciertamente excepciones, pero el clima general que se ha creado,
cuando se cumplen ya 20 años de la crisis de la deuda, es
que el mercado no ha sido capaz de cumplir sus promesas de prosperidad,
que el futuro está en peligro, y que la clase política
que abandonó el modelo anterior e impulsó las reformas
ha dejado a los ciudadanos solos frente a la adversidad y sólo
se preocupa de su propio bienestar, a costa a menudo de la apropiación
de recursos públicos. El crecimiento de la desconfianza hacia
las privatizaciones y sus resultados (Economist, 1992b) podría
ser el más claro reflejo de que la frustración política
va aparejada con la idea de que el modelo de mercado no ha satisfecho
las expectativas puestas en él.
Se tendría entonces, en momentos de crisis económica
como el que ha supuesto el año 2002, una mezcla de voto económico
y frustración política según la evolución
de las diferentes economías nacionales. En el caso chileno,
contra el gobierno de la Concertación puede actuar, además
del desgaste inevitable de doce años ininterrumpidos en el
poder, la lógica del voto económico por la caída
del crecimiento desde 2001, ya que existe en Chile una notable estabilidad
en las reglas de juego económicas desde la drástica
reestructuración que provocó en 1982-84 la crisis
de la deuda. En cambio, en Argentina, el agónico estancamiento
de 2001 y su catastrófico final configuran claramente una
situación de frustración, en la que afloran como agravios
todos los costes sociales de la década de la convertibilidad,
sin que éstos puedan ser vistos ya como el precio a pagar
por lograr una nueva estabilidad, y a ellos se suman ahora los nuevos
y terribles costes de la pesificación y la suspensión
de pagos.
Según estemos ante una situación en la que pesa más
el voto económico o predomina la lógica de la frustración,
el sistema político será más o menos previsible.
Las elecciones de 2002 en Bolivia y Ecuador se han caracterizado
por su imprevisibilidad: nada permitía pensar a priori que
Evo Morales podía alcanzar la segunda posición en
Bolivia -empatando con otro candidato de corte populista, Manfred
Reyes-, y mucho menos cabía esperar que Lucio Gutiérrez
pudiera triunfar en Ecuador al frente de una coalición un
tanto improvisada. Y cuanto mayor sea la apertura del proceso electoral
a las sorpresas, mayores serán también las incógnitas
sobre la estabilidad de los nuevos gobiernos y su capacidad para
mantener los apoyos parlamentarios necesarios para poder legislar
y gobernar eficazmente.
La victoria electoral de Lula en Brasil ha creado un renovado optimismo
en la región sobre la posibilidad de políticas alternativas
a las de la década pasada. Pero su gobierno recibe ya las
críticas de sectores radicales por su continuismo respecto
a la política macroeconómica del gobierno de Fernando
Henrique Cardoso. De manera muy similar, Lucio Gutiérrez
se esforzó durante la segunda vuelta de las elecciones en
Ecuador por distanciarse de la experiencia de Hugo Chávez,
y está recibiendo igualmente críticas de sus bases
por hacer una política similar a la del gobierno anterior,
buscando además el acuerdo con el Fondo Monetario. Esta es
una consecuencia inevitable de la ausencia de condiciones para realizar
una política económica radicalmente distinta: las
restricciones que impone el marco internacional a los gobernantes
pueden decepcionar a los electores si no perciben pronto resultados
positivos.
Tenemos entonces tres factores generales que operan en la región,
y cuyo impacto efectivo en cada país dependerá de
las características y la coyuntura específica de los
sistemas políticos nacionales. Estos tres factores son la
frustración ante la media década perdida -en palabras
del actual secretario general de la CEPAL, José Antonio Ocampo-
por la que han pasado las economías de la región desde
1997, el cambio de perspectiva que ha producido la victoria de Lula
en Brasil, y, por último, el efecto disuasorio o al menos
restrictivo que la dramática situación actual en Venezuela
está teniendo sobre los proyectos de corte más claramente
populista. De cómo se combinen estos factores puede llegar
a depender la gobernabilidad democrática en cada país.
La explosión social ocurrida en Bolivia los días 12
y 13 de febrero refleja bien uno de los riesgos: pese a contar con
amplio respaldo parlamentario, el presidente Sánchez de Lozada
ha debido abandonar las medidas fiscales necesarias para reducir
el déficit como le exigía el Fondo Monetario. Se puede
discutir si las medidas eran o no necesarias o viables, pero no
hay duda de que no han podido ponerse en práctica, lo que
supone una crisis de gobernabilidad. Y el riesgo de que su gobierno
sea percibido como inestable puede afectar considerablemente a la
marcha de la economía. Los electores que votaron a Evo Morales
son sólo una expresión parcial de la frustración
acumulada en el conjunto de la sociedad, y esa frustración
aumentará si no se crean condiciones para el crecimiento
económico, lo que requiere financiación.
¿Podrá obtener resultados sociales positivos Lucio
Gutiérrez en Ecuador sin contar con una base parlamentaria
propia para gobernar? ¿Tendrá tiempo para hacerlo,
en todo caso? A las frustraciones sociales acumuladas se unen las
debilidades institucionales -la fragmentación y segmentación
geográfica del sistema de partidos, en Ecuador- para obstaculizar
de forma creciente la gobernabilidad. Podemos ver por la experiencia
venezolana, al mismo tiempo, que no existen terceras vías
que permitan hacer política social sin tomar en cuenta la
lógica de la economía global ni crear condiciones
sociales para la inversión, y que además por este
camino se puede provocar una profunda división social y política.
Quizá la principal razón para el optimismo sea el
caso brasileño. Por el enorme respaldo que ha recibido de
los electores, y por las peculiaridades del sistema brasileño
de partidos, Lula podría tener tiempo para recuperar el crecimiento
económico a la vez que realiza políticas de corte
social de fuerte impacto simbólico. Pero va a tener que pagar
un costo a corto plazo: en el intento de dar credibilidad a la economía
brasileña su gobierno se ha fijado un objetivo de un 4,25%
de superávit primario para 2003, frente al 3,75 anterior,
y para alcanzarlo se deberá reducir el gasto social real
de un 2,4 a un 2,2% del PIB. Probablemente es necesario, y Lula
tiene la credibilidad y la legitimidad para hacerlo. Pero ojalá
que con ese duro esfuerzo Brasil sea pronto el ejemplo que necesitan
los electores latinoamericanos para superar la frustración
y volver a creer que un gobierno democrático puede resolver
sus problemas.
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