Durante la década de los ochenta, a la vez
que se extendían por América Latina los
procesos de retorno a la democracia, la crisis de la deuda
impuso primero planes de ajuste económico y después
reformas estructurales, que no sólo supusieron
un profundo cambio en el modelo de crecimiento sino que
conllevaron altos costos sociales. Por ello se hizo común
la idea de que el mayor riesgo para la democracia renacida
venía del aumento de la pobreza y la desigualdad
en la región. Si se esperaba de la democracia una
mejora de las condiciones sociales, y por el contrario
sus primeros años venían acompañados
de un fuerte deterioro de los niveles de vida, sería
lógico temer un alejamiento de los ciudadanos de
las instituciones de la democracia.
Este planteamiento pesimista ignoraba dos factores fundamentales.
El primero era el rechazo social a las alternativas autoritarias,
a consecuencia del fracaso de los regímenes militares
en el terreno económico y social -con excepción
de Chile después de 1984-, y sobre todo, en muchos
casos, por el recuerdo reciente de sus criminales actuaciones
contra los derechos más elementales a la vida y
a la integridad. El segundo era la ausencia de redes de
movilización y resistencia frente a los costes
sociales de las reformas, ya que las organizaciones tradicionales
no eran capaces tampoco de defender los niveles de vida
de sus representados en medio de la crisis estructural
del modelo sustitutivo de importaciones. Ante el fracaso
-o la derrota- de la acción colectiva, se impuso
una dinámica de sálvese quien pueda.
A mediados de la década de los 90 se podía
considerar que la democracia estaba en vías de
consolidación en la mayor parte de los países
de la región, y, tras las elecciones de 1997, que
en México, el más peculiar y duradero de
los regímenes autoritarios, existían ya
elecciones fiables y transparentes, por lo que la alternancia
en la presidencia dependería en 2000 tan sólo
de la voluntad de los electores. En este sentido había
bastantes razones para lo que podríamos llamar
el optimismo democrático. Y por otro lado los procesos
de reforma estructural habían avanzado mucho en
gran parte de América Latina, desmintiendo la opinión,
también un tanto extendida, sobre la necesidad
de regímenes autoritarios para realizar cambios
económicos que implicaran ciertos costes sociales.
Sin embargo, las reformas estructurales habían
sido en ciertos casos muy significativos, como Perú
y Argentina, obra de gobiernos bastante peculiares, lo
que Guillermo O'Donnell (1992) llamó democracias
delegativas. En efecto, en estos casos los gobernantes
tendían a prescindir de los mecanismos de control
democrático, llegando Fujimori a disolver el Parlamento
para dotarse después de una Constitución
a su mayor conveniencia. Sin embargo, su mandato sería
revalidado en las urnas, con lo que estos regímenes
se asemejaban más a un presidencialismo plebiscitado
que a una clásica democracia liberal.
Lo que resultaba aún más llamativo es que
ambos gobernantes habían sido elegidos por ser
la alternativa a candidatos que se proponían explícitamente
realizar un programa de reformas estructurales -el radical
Eduardo Angeloz en Argentina y Mario Vargas Llosa en Perú-,
y, una vez elegidos, habían aplicado de forma bastante
consecuente un programa neoliberal de reformas. Por decirlo
así, habían incumplido claramente el mandato
popular, y sin embargo, como se acaba de subrayar, habían
sido reelegidos democráticamente en 1995. Una posible
explicación ha sido ofrecida por Stokes (2001):
los electores reconocían a posteriori sentirse
representados por estos gobiernos, pues, aunque no habían
hecho lo que habían prometido, o al menos lo que
los electores entendían que habían prometido,
sí habían realizado una política
favorable al interés general.
Este razonamiento, sin embargo, presenta dos problemas
importantes. El primero es que con él se justificarían
los muy discutibles procedimientos empleados por Menem
y Fujimori para asegurar la realización de sus
políticas, que en el primer caso incluyeron la
manipulación del poder judicial y de la Corte Suprema
en particular, y en el segundo la corrupción sistemática
de las instituciones, como se hizo evidente tras la difusión
de los videos en los que el asesor presidencial Vladimiro
Montesinos dejaba detallada constancia de sus actos de
cohecho. En la medida en que tales hechos pudieran haber
sido necesarios para realizar una política que
beneficiaba a los ciudadanos, los ciudadanos podían
condonarlos con su voto, o al menos no darse por enterados
de las informaciones que daban cuenta de ellos.
El segundo problema se desprende del anterior, y se refiere
a que el único criterio a la hora de valorar a
los gobernantes serían los resultados (económicos)
que éstos pudieran ofrecer. En un sentido esto
significaba aceptar su manipulación de las instituciones
y ciertos gestos de megalomanía o frivolidad. Pero
en otro, significaba que si la economía se estancaba
o caía ya no habría ninguna razón
para confiar en los gobernantes, y que estas figuras tan
populares y respaldadas se convertirían de la noche
a la mañana en personajes execrados, a los que
sólo se recordaría por su corrupción
y sus aspectos más negativos.
El riesgo que se plantea es obvio: si el principal rasgo
democrático de un gobierno es su convalidación
periódica en las urnas, aunque el régimen
prescinda de los mecanismos representativos y de control,
bien puede suceder que, una vez que los gobernantes pierden
la confianza social, unos electores que no han considerado
hasta ese momento importantes las instituciones democráticas,
pasen a perder también la fe en la democracia como
forma de gobierno. O, dicho de otra forma: si para los
electores la democracia es tan sólo elegir a un
presidente que ofrezca buenos resultados, cuando los resultados
sean malos no sólo perderán apoyo los presidentes,
sino también la misma democracia.
Como es bien sabido, una sucesión de choques financieros
externos -la crisis asiática de 1997, la moratoria
rusa de 1998 y la devaluación brasileña
de 1999- condujeron a una nueva fase de estancamiento
a las economías latinoamericanas a finales del
siglo pasado. Tras una recuperación en 2000, la
caída de los mercados en los países desarrollados,
especialmente en Estados Unidos, la desaparición
de la financiación externa, y la reducción
de la inversión extranjera directa se sumaron para
provocar un fuerte declive en las economías de
la región en 2001.
[^
SUBIR]
Esa caída se agrava en 2002 con los efectos de
la bancarrota argentina, la presión de los mercados
sobre Brasil a causa del ascenso electoral del ya presidente
Lula da Silva, y más aún con la crisis venezolana
en el último trimestre del año. Las estimaciones
sobre el balance global de 2002 oscilan entre el -0,5%
de la CEPAL y el -1,1% del Banco Mundial, con cifras por
encima del 9% para el desempleo abierto, superando por
tanto incluso el nivel de la década perdida de
los años ochenta. Con el nuevo estancamiento se
han perdido los avances de los primeros años noventa,
y las cifras de pobreza se han disparado hasta el 44%,
con un 20% de personas en situaciones de extrema pobreza.
No es extraño, desde esta perspectiva, que tras
el repunte económico que supuso el año 2000
se desplomaran los índices de apoyo y confianza
en la democracia y sus instituciones. Según el
Latinobarómetro, tras haber oscilado de forma estable
entre 1996 y 2000 en torno al 60%, el apoyo a la democracia
cayó en 2001 hasta el 48%. En respuesta a otra
pregunta, aunque sólo aumentaban ligeramente (del
17 al 19%) quienes "en algunas circunstancias"
podrían preferir un gobierno autoritario, crecía
de forma significativa (del 17 al 21%) la indiferencia
hacia el tipo de régimen ("A la gente como
uno, nos da lo mismo un régimen democrático
que uno no democrático"). La satisfacción
con la democracia -es decir, con los resultados de los
gobiernos democráticos- caía también
en 2001 en 12 puntos respecto al año anterior,
en el promedio del conjunto de la región, del 37
al 25% (Latinobarómetro, 2001; Economist, 2001
).
A partir de ahí sería fácil concluir
que los ciudadanos latinoamericanos efectivamente valoran
la democracia (y deciden su apoyo a ésta) según
la opinión que les merece la eficacia de los gobiernos
democráticos para resolver los problemas sociales
y económicos. En la medida en que los gobiernos
de la región funcionaban sobre la base de una concepción
delegativa de la democracia, el fin del crecimiento económico
habría venido a significar no sólo el descrédito
de los gobernantes sino también una caída
del apoyo al sistema democrático. Mientras que
en otras regiones del mundo el apoyo a la democracia es
relativamente independiente de lo que los ciudadanos piensan
sobre la eficacia de sus gobernantes, en América
Latina existiría una estrecha relación entre
ambas variables.
Los datos de 2002, sin embargo, complican esta visión
relativamente simple. En un año marcado por la
suspensión de pagos y la crisis política
argentina, y en general por un sombrío horizonte
económico para la mayor parte de la región,
paradójicamente parece haberse producido una subida
en la valoración de la democracia, incluso de la
satisfacción con su funcionamiento (27%). El apoyo
a la democracia sube del 48 al 56%, la preferencia en
algunas circunstancias por un régimen autoritario
cae del 19 al 15%, y la indiferencia del 21 al 18%. Una
de las causas de esta paradoja es que el agravamiento
de la polarización política en Venezuela
se ha traducido en una enfática afirmación
democrática por parte tanto de los chavistas como
de la oposición, pero en el caso de Argentina parece
evidente que la propia gravedad de la crisis ha llevado
a los ciudadanos a una mejor distinción entre la
valoración del gobierno y la valoración
de la democracia.
Sin embargo, las instituciones de la democracia no parecen
haber podido evitar un continuo desgaste de su imagen,
ya inicialmente muy mala: la confianza en los partidos
políticos, por ejemplo, que era sólo del
28% en 1997, cae al 14% en 2002; la confianza en los gobiernos
y los presidentes, del 39 al 25% (Economist, 2002a; Latinobarómetro,
2002). No contamos con series homogéneas que nos
permitan conocer la evolución del apoyo a la democracia
y la valoración de los gobernantes en la región
antes de 1996. Pero al menos sabemos que algunos presidentes
que encarnan la primera generación de reformas
alcanzaron cotas de aprobación del 60% (Menem después
del plan Cavallo, a finales de 1991, o Fujimori tras el
autogolpe de 1992), e incluso del 75-80% (Salinas en 1993).
Esto sugiere un cuadro en el que los gobernantes han sido
creíbles precisamente cuando era la lógica
delegativa la que se imponía -frente a la lógica
de la representación y del control de la acción
de gobierno- en las democracias de algunos países
de la región. Y la quiebra de los regímenes
de democracia delegativa arrastraría no sólo
a éstos sino también, en un primer momento,
a la confianza en el propio régimen democrático.
Se nos plantearían entonces dos cuestiones. La
primera se refiere a las causas que explican el fenómeno
de la democracia delegativa. La segunda a sus consecuencias:
¿qué herencia dejan en la sociedad los gobiernos
que se han apoyado en una concepción delegativa
de la democracia? Cuando una nueva crisis económica
acaba con la popularidad de los gobernantes plebiscitarios,
¿cabe esperar, como sugieren los datos del Latinobarómetro
de 2002, que se produzca una valoración distinta
de la democracia?
A la hora de responder la primera pregunta, la tentación
más simple es buscar el origen de las democracias
delegativas en una tradición histórica de
clientelismo y caudillismo -herencia de la Colonia y sus
secuelas de fragmentación y desigualdad social-
y en las tendencias de la política moderna a la
personalización, que fácilmente se puede
traducir en mayor relevancia de los gobernantes sobre
sus partidos y sobre las propias instituciones democráticas.
Si a esto se unen las peculiares instituciones del presidencialismo,
que conllevan la tentación para el Ejecutivo de
saltar por encima de los poderes y controles del Legislativo,
el peso cultural del pasado y las realidades de la sociedad
moderna se habrían conjugado para dar a luz esa
forma peculiar de régimen que llamamos democracias
delegativas.
Podemos plantearnos sin embargo una hipótesis alternativa
para entender la situación y la evolución
previsible de la democracia en América Latina,
una hipótesis que se relacionaría más
con la trayectoria de la región en los últimos
veinte años que con su trayectoria anterior. En
primer lugar, la crisis de la deuda habría hecho
surgir en la región una fuerte demanda de orden,
de restablecimiento de la previsibilidad, especialmente
en aquellos países en los que la crisis se había
traducido en una grave inestabilidad monetaria -los casos
ejemplares de democracia delegativa se han dado en países
con hiperinflación- o un alto crecimiento del desempleo.
En una situación de alta incertidumbre, lo primero
que los electores reclaman a los gobernantes es la definición
de unas reglas de juego estables, que les permitan planear
su futuro.
Después, la tendencia a la personalización
de la política -inevitable a causa del auge de
los medios audiovisuales (Paramio, 2000)-, en el contexto
de instituciones presidencialistas, habría traducido
esa demanda de orden en un apoyo delegativo a los presidentes
elegidos en esas circunstancias de grave crisis, en los
que se deposita una fe incondicionada (muy poco racional)
para superarla, aunque sea al precio de reformas profundas
y de alto costo inmediato o de un tratamiento muy discutible
de las propias instituciones democráticas. Aceptar
este planteamiento no implica que la tradición
clientelar o populista de América Latina no tenga
peso, tanto a la hora de explicar la delegación
en las figuras carismáticas (caudillistas) de los
presidentes, como a la de dar cuenta de la exclusiva valoración
de la democracia por los resultados. Pero la raíz
del problema estaría en la excepcionalidad de la
situación creada por la crisis de la deuda, que
no permite a los electores decidir su voto en términos
racionales, desde el momento en que las consecuencias
de las propuestas políticas han dejado de ser predecibles.
En efecto, la crisis de la deuda no sólo significó
graves problemas económicos, sino el final de las
reglas de juego sobre las que habían descansado
las sociedades y las economías de la región.
Fue el mal funcionamiento de esas reglas -las consecuencias
indeseadas y perversas de seguir ateniéndose a
ellas- lo que finalmente impulsó a casi todos los
gobernantes de la región a aceptar las nuevas reglas
simbolizadas en el Consenso de Washington (Williamson,
1990). A efectos del presente análisis no importa
si estas nuevas reglas vinieron impuestas desde fuera,
a través de los cambios en la política de
los países desarrollados, ni si el propio modelo
económico de la posguerra, con la industrialización
sustitutiva de importaciones, había alcanzado en
todo caso sus propios límites.
[^
SUBIR]
Lo que cuenta es que los actores sociales, económicos
y políticos se vieron obligados a tratar de modificar
sus estrategias para adaptarse a un nuevo contexto. Puede
por tanto que los electores tradicionales se sintieran
desconcertados ante los cambios en el funcionamiento del
intercambio clientelar, pero tampoco los electores modernos
podían prever ya los efectos de su voto a los distintos
candidatos, prever las consecuencias de las propuestas
de cada uno de ellos. No es extraño que, en esa
situación, la victoria electoral pudiera corresponder
a los candidatos que no presentaban un programa concreto,
sino propuestas contradictorias o más bien demagógicas
con las que sólo pretendían ganar la confianza
de los electores. Pues éstos no buscaban tanto
promesas creíbles como señales de proximidad
y confianza por parte de los candidatos.
Ahora bien: lo que estamos viviendo desde el nuevo estancamiento
de 2001 es una etapa de imprevisibilidad. Los electores
que llegaron a confiar en que las reformas estructurales,
a un alto precio, habrían el camino a un desarrollo
sostenido y estable, sienten ahora que esas promesas no
se han cumplido y no se van a cumplir. Esto es lo que
podemos definir como un sentimiento de frustración,
y el argumento central que se pretende desarrollar aquí
es que esa frustración -patente ya en Venezuela
en 1998, y latente en México desde 1995, aunque
la alternancia de 2000 haya pospuesto sus efectos- puede
hacer crecientemente imprevisibles tanto los procesos
democráticos de selección de gobernantes
como el propio mantenimiento de la gobernación
democrática, y que en este sentido es un factor
de crisis de la democracia.
Conviene subrayar lo que diferencia la frustración
del simple malestar ante la mala marcha de la economía,
que motivaría el castigo electoral al gobierno
según la lógica clásica del voto
económico, es decir, decidiendo el voto a partir
de una evaluación negativa de la actuación
pasada del gobierno en esta materia (Fiorina, 1978, Lewis-Beck,
1988). Para que esta lógica sea aplicable no sólo
es necesario que existan opciones partidarias alternativas
en las que se pueda confiar como posible gobierno capaz
de obtener mejores resultados. Para poder hablar de voto
económico es necesario además que los ciudadanos
tengan el sentimiento de que las reglas de juego de la
economía no están en cuestión, y
de que sólo se trata de elegir estrategias de juego
y un equipo capaz de aplicarlas con competencia. Si se
decide castigar al gobierno es para que se forme otro
que aplique una estrategia distinta, y lo haga de forma
competente.
Pero en América Latina durante los últimos
veinte años se ha producido un cambio radical en
las reglas de juego: los programas de reformas estructurales
implicaban la aceptación de un nuevo modelo económico
en el que el Estado ya no garantizaba protección
frente a gran parte de los avatares del mercado, pero
en el que a cambio los ciudadanos habían sido persuadidos
de que el crecimiento económico sería mayor
y más estable. El problema, como ya se ha dicho,
es que esas promesas han dejado de cumplirse, y en años
sucesivos los perdedores de las nuevas crisis económicas
-por no mencionar a quienes se habían visto perjudicados
por las reformas estructurales- se encontraron con que
el mercado no cumplía sus promesas y el Estado
no tenía ya los mecanismos ni los recursos necesarios
para protegerles ante la adversidad económica:
las reformas económicas se traducían, ante
las crisis de mercado, en una fuerte inseguridad económica
(Rodrik, 2001).
Y lo que es peor: frente a esta inseguridad no parecían
existir alternativas políticas, ya que las reformas
se habían preconizado o aceptado con reticencias
como inevitables. Quizá se pueda ver en las peripecias
de las reformas en Venezuela una metáfora del sentimiento
general de los ciudadanos en la región: la lógica
del ajuste y de la privatización reaparece incluso
con gobiernos que han llegado al poder precisamente porque
no se identifican con ellas.
La protesta popular contra las duras medidas de ajuste
introducidas por Carlos Andrés Pérez al
comienzo de su segundo gobierno, y su sangrienta represión
en 1989 (el llamado caracazo), se explican en buena medida
porque no se esperaba de ese gobierno una radicalización
del ajuste, sino todo lo contrario. Pero tras los dos
intentos de golpe militar de 1992, cuyo pretexto es la
falta de legitimidad del gobierno por haber traicionado
los intereses sociales, Rafael Caldera llega a la presidencia
en 1994 con un programa explícitamente antineoliberal,
para verse obligado en 1996 a cambiar de política
económica y resucitar las medidas de ajuste tras
el agravamiento de la crisis y el fracaso de los controles
de cambio para evitar la salida de capitales. Así
se extiende el sentimiento de que los políticos
tradicionales no saben o no quieren salir de la lógica
del neoliberalismo.
El beneficiario de ese sentimiento sería el golpista
Hugo Chávez, que obtendría una victoria
electoral arrolladora en 1998 con un programa en el que
no se especificaba muy claramente el camino para salir
de la crisis y poner fin a la pobreza, pero se explicitaba
quiénes eran los enemigos: no sólo la oligarquía,
sino también los políticos y los partidos
del régimen anterior. El caso venezolano es sin
duda extremo, tanto por la repetida decepción de
los electores en 1989 y en 1996, al encontrarse con políticas
de ajuste que no esperaban, como por la unanimidad que
en 1998 suscita Chávez como alternativa a una clase
política considerada colectivamente como la responsable
de esas decepciones sucesivas. Pero precisamente por ello
Venezuela ejemplifica la renuencia social a aceptar el
ajuste y las reformas estructurales, hasta el punto de
provocar una actitud de repudio hacia quienes las introducen
en contra del mandato que -de forma más o menos
explícita- les habían dado los electores.
Las experiencias de Argentina o Perú son aparentemente
muy distintas. El discurso de Carlos Menem en su campaña
de 1989 fue suficientemente contradictorio como para desestabilizar
aún más la ya muy deteriorada situación
de la economía en los últimos meses del
gobierno de Raúl Alfonsín, al suscitar fuertes
temores entre los inversores ante la imprevisibilidad
de la política económica del probable gobierno
peronista. El candidato de la UCR, Eduardo Angeloz, presentó
un programa de reformas pro mercado. La opción
de Menem por las reformas estructurales, por el contrario,
sólo se hizo evidente tras su llegada al gobierno,
pero el éxito en 1991 de la ley de convertibilidad,
en el doble sentido de poner fin a las presiones inflacionarias
-tras las sucesivas crisis de hiperinflación con
Alfonsín y con Menem- y de recuperar el poder adquisitivo
de los salarios, permitió a Menem ganar en 1995
con un 50% del voto su reelección como presidente,
pese a tratarse de un año de grave crisis por el
impacto del llamado efecto tequila (la salida de inversiones
ante los temores suscitados por la catastrófica
devaluación mexicana de diciembre de 1994).
En Perú Alberto Fujimori consiguió derrotar
a Mario Vargas Llosa en la segunda vuelta de las elecciones
de 1990 precisamente por presentarse como alternativa
a las reformas de mercado que éste propugnaba.
Como en el caso de Menem, el giro a favor del mercado
sólo se produce desde el gobierno, y al precio
de una desbandada de buena parte de sus asesores y aliados
procedentes del Partido Aprista e incluso de la pulverizada
coalición Izquierda Unida. Pero igualmente ese
giro no sería inconveniente para que, como en el
caso de Menem, Fujimori lograra modificar la Constitución
en 1993 -tras el autogolpe del año anterior- para
hacerse reelegir, con el 62,4% del voto, en 1995. Su popularidad
procedía del éxito frente a Sendero Luminoso,
además de la buena marcha de la economía:
la inflación controlada y un 8,6% de crecimiento.
Como ha señalado Echegaray (1996), no es evidente
que el comportamiento de los electores en Argentina y
Perú, a comienzos de los años noventa, pueda
explicarse en términos del habitual voto económico,
aunque la sustancial mejora de la economía en años
anteriores pudiera sugerir una evaluación positiva
de la gestión económica pasada de los respectivos
gobiernos. Se diría que los electores estaban respaldando
esa gestión más por haber restablecido una
cierta certidumbre, un sentimiento de orden social y de
reglas bajo las que era posible desarrollar una existencia
cotidiana, vivir en la normalidad. Estaba operando en
ese sentido, en los electores, no la lógica del
voto económico sino la del plebiscito, renovando
la confianza en gobernantes a los que se valoraba en la
medida en que aseguraban la existencia de orden.
Estas figuras presidenciales estaban por tanto fuera de
las reglas de la democracia normativa: no se aspiraba
a controlarlas, y de hecho Fujimori pudo beneficiarse
en el autogolpe de 1992 de una percepción social
de los intentos de control parlamentario como simples
obstáculos al ejercicio de la autoridad presidencial.
Si los partidos, por intereses particulares, impedían
que el presidente hiciera lo necesario para resolver los
problemas del país, cerrar el Congreso y terminar
así con el control de los partidos podía
ser un paso necesario para que el presidente realizara
eficazmente su labor. De esta concepción delegativa
de la democracia se desprendía un gran margen de
actuación para el ejecutivo, pero quizá
no un alto convencimiento sobre su discurso: Menem y Fujimori
podían decir y hacer lo que quisieran mientras
fueran eficaces en el mantenimiento del orden social.
Si esta interpretación es correcta, ni los argentinos
ni los peruanos se habían convertido de forma mayoritaria
al neoliberalismo. Simplemente estaban dispuestos a aceptar
las políticas de corte neoliberal en tanto en cuanto
las proponían líderes que contaban con la
confianza social en la medida en que habían restablecido
el orden. El estancamiento económico a partir de
1998-99 fue erosionando la credibilidad de los gobernantes,
haciéndoles vulnerables a las críticas que
antes, en los momentos de éxito, habían
sido ignoradas.
[^
SUBIR]
La derrota ante Eduardo Duhalde en la pugna interna del
peronismo por la candidatura de 1999, y la derrota de
éste frente al candidato de la Alianza (de la UCR
y el Frepaso), Fernando de la Rúa, abrieron la
puerta a las críticas de la opinión pública
a la gestión de Menem, incluyendo su injustificado
enriquecimiento y la frivolidad de su comportamiento personal.
La revelación de los vladivideos, las pruebas grabadas
por él mismo de los cohechos a los que había
recurrido de forma sistemática el asesor presidencial
Vladimiro Montesinos, para neutralizar a la oposición
y conseguir el apoyo de los medios de comunicación,
pusieron fin a la efímera y fraudulenta tercera
reelección de Fujimori.
Si Venezuela es un ejemplo extremo de la irritación
social ante la reintroducción en la agenda de las
políticas neoliberales, por parte de presidentes
a los que se consideraba -o se definían- como ajenos
a ellas, Perú y Argentina son ejemplos de la aceptación
de tales políticas sólo en la medida en
que los presidentes cuentan con la confianza popular,
confianza que a posteriori se justifica en la medida en
que tienen éxito -y por tanto se diluye cuando
dejan de tenerlo-, pero que a priori es un acto de fe
imprescindible a falta de opciones mejores. Menem y Fujimori
son elegidos tras el desastroso final de dos presidencias
que habían venido avaladas por un apoyo sin precedentes,
y que se cierran en medio de crisis hiperinflacionarias
y de una total incertidumbre sobre el futuro inmediato.
Y son votados por rechazo a las posibles alternativas:
la combinación de propuestas neoliberales y herencia
del alfonsinismo que encarnaba Eduardo Angeloz, en el
caso argentino, y el agresivo discurso pro mercado con
el que Mario Vargas Llosa encabezaba y arrastraba a la
coalición de centro-derecha en Perú.
Obligados a poner su confianza en ellos, los electores
aceptan las reformas de Menem y Fujimori como única
posibilidad de salvación, y cuando la economía
se estabiliza y vuelve a crecer pasan a justificar esa
fe -la total delegación en la decisión de
los líderes- por los resultados logrados. Pero
cuando esos resultados se desvanecen también se
evapora la fe en los gobernantes, y no hay ya razones
para seguir aceptando el discurso pro mercado sobre el
que descansaban las políticas seguidas hasta ese
momento.
La fe en el modelo se viene abajo en Argentina durante
la agonía del estancamiento de 2001, y culmina
con la caída el 20 de diciembre de ese año
del presidente Fernando de la Rúa, tras la dimisión
como ministro de Economía de Domingo Cavallo, responsable
del plan y la ley de convertibilidad durante el primer
gobierno de Carlos Menem. En Perú, la crisis del
gobierno de Alejandro Toledo -que sólo ha logrado
alcanzar un 30% de popularidad en enero de 2003, tras
meses muy por debajo de ese nivel, pese que el crecimiento
económico casi ha alcanzado un 5%-, se había
precipitado en junio con las protestas sociales en Arequipa
contra las privatizaciones de empresas de electricidad
que el gobierno intentaba llevar a cabo en contra de las
promesas del propio Toledo. La ortodoxia del Consenso
de Washington ya no es aceptable por la opinión
pública.
Conviene insistir en que, si bien el discurso neoliberal
ha dejado de ser aceptable, ni han surgido propuestas
de regreso al pasado -al Estado intervencionista de la
industrialización sustitutiva- ni existen propuestas
radicalmente alternativas a la ortodoxia neoliberal: en
este sentido es muy notable observar como la retórica
populista del presidente Chávez no ha ido acompañada
en ningún momento por la definición de un
marco alternativo de política económica.
Simplemente ha dejado de ser creíble el marco definido
en el Consenso de Washington, y cuando las demandas sociales
resurgen, reclamando una respuesta inmediata, los gobernantes
deben tratar de darla sin contar con un marco definido
de formulación de políticas. La muy extendida
creencia de que los gobernantes no saben satisfacer las
demandas sociales, o de que no son capaces de enfrentar
las presiones de los grandes intereses externos e internos
que se oponen a los intereses de la mayoría, es
precisamente la raíz de lo que se puede definir
como frustración de los electores en América
Latina.
La frustración implicaría una actitud de
apatía y agresividad ante la necesidad impuesta
de elegir entre opciones que no implican diferencias reales
en términos de resultados, o cuyos resultados son
imprevisibles (Maier, 1949; Eckstein, 1991). La renuencia
a elegir sería la actitud racional cuando de la
elección no cabe esperar los resultados deseados:
así se minimizan los costes y los riesgos (ataraxia).
Si independientemente de su programa o su discurso los
gobernantes al final adoptan el mismo tipo de política
y son incapaces de satisfacer las demandas sociales, la
ilusión de elegir entre distintos candidatos y
partidos no tiene un contenido real. El voto a candidatos
sin historia o filiación partidaria cumple una
doble finalidad: por una parte amplía el universo
de posibilidades, por otra permite dar salida a la agresividad
de los electores, castigando colectivamente a los candidatos
de las opciones conocidas y que ya les han decepcionado.
Desde el enfoque de la teoría establecida de la
racionalidad cabría pensar que la frustración
es consecuencia de una insuficiente información
por parte de los electores, y que contando con más
información desaparecerían las razones para
la indiferencia entre los candidatos y por tanto para
la agresividad hacia ellos. En este punto es muy importante
recordar que en América Latina no se están
analizando los resultados (económicos) de los gobiernos
en situaciones de estabilidad como las que existen en
Europa occidental, sino en situaciones de muy alta volatilidad
desde hace al menos veinte años. No es un problema
de falta de información para valorar las consecuencias
a mediano y largo plazo de las actuaciones de los gobiernos,
sino un problema de inestabilidad en el que los resultados
a corto plazo cuentan de forma decisiva, y entre ellos
resulta fundamental el simple restablecimiento de la estabilidad.
No es lo mismo un lento crecimiento económico,
incapaz de reducir el desempleo -sea en Alemania o en
Chile-, que un fracaso o giro radical de la política
económica que se puede traducir en la caída
en la pobreza de sectores muy extensos de la clase media
-en Argentina o Venezuela-, o en una dramática
expansión de la extrema pobreza. En el primer caso
puede actuar la lógica del voto económico,
en la que cuenta decisivamente la información de
la que disponen los electores sobre las consecuencias
de los posibles cursos alternativos de política
económica, en el segundo la misma urgencia y gravedad
de las apuestas a corto plazo priva de sentido la cuestión
de la información disponible: se trata de sobrevivir,
no de hacer apuestas a largo plazo. Y en ese contexto
lo que se exige de los gobernantes es que frenen la caída
económica de las familias y del país, y
que logren dar estabilidad a estos resultados.
Las reformas se llevan a cabo convenciendo a los electores
de que se trata del paso a una nueva fase de desarrrollo,
libre de las limitaciones y crisis que habían marcado
las fases finales del modelo anterior, a comienzos de
los años ochenta. Pero cuando las turbulencias
o los choques externos interrumpen a partir de 1997 el
crecimiento económico, los ciudadanos no sólo
ven decepcionadas sus expectativas, sino que sienten que
deben encarar los costos de la crisis renovada en una
situación de mayor debilidad: sin estabilidad laboral,
sin protección del Estado, a menudo sin un sistema
público de pensiones que les garantice el retiro,
y en una situación en la que el mercado es ya el
suministrador de muchos de los bienes públicos
más esenciales.
Rodrik (2001) analiza los aspectos en los que el nuevo
modelo aumenta la vulnerabilidad del ingreso familiar
y por tanto la inestabilidad económica de los hogares.
Pero un aspecto nuevo de esa vulnerabilidad es el hecho
de que bienes públicos que antes proporcionaba
el Estado de forma gratuita o a precios fuertemente subsidiados
ahora sólo pueden obtenerse a precios de mercado.
La desaparición de esa forma de salario indirecto
significa que una caída de los ingresos monetarios
puede tener repercusiones mucho más graves sobre
el futuro de quienes se ven afectados por la crisis, personas
y familias, pues puede significar la imposibilidad de
acceso a la sanidad o a la educación. Así
se generaliza, ante una crisis económica, una fuerte
incertidumbre que afecta especialmente a las clases medias
y a aquellos sectores de la clase trabajadora del sector
formal de la economía que tenían acceso
a esos bienes públicos.
La reforma del Estado en América Latina era ciertamente
imprescindible en América Latina a comienzos de
los años ochenta. Pero la forma en que se llevaron
a cabo las reformas, en parte por la debilidad estructural
de las administraciones, en parte por la presión
de la situación económica, y en parte por
decisión o estrategia de los gobernantes, ha conducido
a modelos de sociedad en los que los ciudadanos dependen
mucho más del mercado que en ninguna otra sociedad
conocida, con la excepción de Estados Unidos, y
cuentan con mucho menos apoyo público y con recursos
sociales mucho más escasos que en cualquier otra
sociedad conocida (incluyendo Estados Unidos).
Hay ciertamente excepciones, pero el clima general que
se ha creado, cuando se cumplen ya 20 años de la
crisis de la deuda, es que el mercado no ha sido capaz
de cumplir sus promesas de prosperidad, que el futuro
está en peligro, y que la clase política
que abandonó el modelo anterior e impulsó
las reformas ha dejado a los ciudadanos solos frente a
la adversidad y sólo se preocupa de su propio bienestar,
a costa a menudo de la apropiación de recursos
públicos. El crecimiento de la desconfianza hacia
las privatizaciones y sus resultados (Economist, 1992b)
podría ser el más claro reflejo de que la
frustración política va aparejada con la
idea de que el modelo de mercado no ha satisfecho las
expectativas puestas en él.
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Se tendría entonces, en momentos de crisis económica
como el que ha supuesto el año 2002, una mezcla
de voto económico y frustración política
según la evolución de las diferentes economías
nacionales. En el caso chileno, contra el gobierno de
la Concertación puede actuar, además del
desgaste inevitable de doce años ininterrumpidos
en el poder, la lógica del voto económico
por la caída del crecimiento desde 2001, ya que
existe en Chile una notable estabilidad en las reglas
de juego económicas desde la drástica reestructuración
que provocó en 1982-84 la crisis de la deuda. En
cambio, en Argentina, el agónico estancamiento
de 2001 y su catastrófico final configuran claramente
una situación de frustración, en la que
afloran como agravios todos los costes sociales de la
década de la convertibilidad, sin que éstos
puedan ser vistos ya como el precio a pagar por lograr
una nueva estabilidad, y a ellos se suman ahora los nuevos
y terribles costes de la pesificación y la suspensión
de pagos.
Según estemos ante una situación en la que
pesa más el voto económico o predomina la
lógica de la frustración, el sistema político
será más o menos previsible. Las elecciones
de 2002 en Bolivia y Ecuador se han caracterizado por
su imprevisibilidad: nada permitía pensar a priori
que Evo Morales podía alcanzar la segunda posición
en Bolivia -empatando con otro candidato de corte populista,
Manfred Reyes-, y mucho menos cabía esperar que
Lucio Gutiérrez pudiera triunfar en Ecuador al
frente de una coalición un tanto improvisada. Y
cuanto mayor sea la apertura del proceso electoral a las
sorpresas, mayores serán también las incógnitas
sobre la estabilidad de los nuevos gobiernos y su capacidad
para mantener los apoyos parlamentarios necesarios para
poder legislar y gobernar eficazmente.
La victoria electoral de Lula en Brasil ha creado un renovado
optimismo en la región sobre la posibilidad de
políticas alternativas a las de la década
pasada. Pero su gobierno recibe ya las críticas
de sectores radicales por su continuismo respecto a la
política macroeconómica del gobierno de
Fernando Henrique Cardoso. De manera muy similar, Lucio
Gutiérrez se esforzó durante la segunda
vuelta de las elecciones en Ecuador por distanciarse de
la experiencia de Hugo Chávez, y está recibiendo
igualmente críticas de sus bases por hacer una
política similar a la del gobierno anterior, buscando
además el acuerdo con el Fondo Monetario. Esta
es una consecuencia inevitable de la ausencia de condiciones
para realizar una política económica radicalmente
distinta: las restricciones que impone el marco internacional
a los gobernantes pueden decepcionar a los electores si
no perciben pronto resultados positivos.
Tenemos entonces tres factores generales que operan en
la región, y cuyo impacto efectivo en cada país
dependerá de las características y la coyuntura
específica de los sistemas políticos nacionales.
Estos tres factores son la frustración ante la
media década perdida -en palabras del actual secretario
general de la CEPAL, José Antonio Ocampo- por la
que han pasado las economías de la región
desde 1997, el cambio de perspectiva que ha producido
la victoria de Lula en Brasil, y, por último, el
efecto disuasorio o al menos restrictivo que la dramática
situación actual en Venezuela está teniendo
sobre los proyectos de corte más claramente populista.
De cómo se combinen estos factores puede llegar
a depender la gobernabilidad democrática en cada
país.
La explosión social ocurrida en Bolivia los días
12 y 13 de febrero refleja bien uno de los riesgos: pese
a contar con amplio respaldo parlamentario, el presidente
Sánchez de Lozada ha debido abandonar las medidas
fiscales necesarias para reducir el déficit como
le exigía el Fondo Monetario. Se puede discutir
si las medidas eran o no necesarias o viables, pero no
hay duda de que no han podido ponerse en práctica,
lo que supone una crisis de gobernabilidad. Y el riesgo
de que su gobierno sea percibido como inestable puede
afectar considerablemente a la marcha de la economía.
Los electores que votaron a Evo Morales son sólo
una expresión parcial de la frustración
acumulada en el conjunto de la sociedad, y esa frustración
aumentará si no se crean condiciones para el crecimiento
económico, lo que requiere financiación.
¿Podrá obtener resultados sociales positivos
Lucio Gutiérrez en Ecuador sin contar con una base
parlamentaria propia para gobernar? ¿Tendrá
tiempo para hacerlo, en todo caso? A las frustraciones
sociales acumuladas se unen las debilidades institucionales
-la fragmentación y segmentación geográfica
del sistema de partidos, en Ecuador- para obstaculizar
de forma creciente la gobernabilidad. Podemos ver por
la experiencia venezolana, al mismo tiempo, que no existen
terceras vías que permitan hacer política
social sin tomar en cuenta la lógica de la economía
global ni crear condiciones sociales para la inversión,
y que además por este camino se puede provocar
una profunda división social y política.
Quizá la principal razón para el optimismo
sea el caso brasileño. Por el enorme respaldo que
ha recibido de los electores, y por las peculiaridades
del sistema brasileño de partidos, Lula podría
tener tiempo para recuperar el crecimiento económico
a la vez que realiza políticas de corte social
de fuerte impacto simbólico. Pero va a tener que
pagar un costo a corto plazo: en el intento de dar credibilidad
a la economía brasileña su gobierno se ha
fijado un objetivo de un 4,25% de superávit primario
para 2003, frente al 3,75 anterior, y para alcanzarlo
se deberá reducir el gasto social real de un 2,4
a un 2,2% del PIB. Probablemente es necesario, y Lula
tiene la credibilidad y la legitimidad para hacerlo. Pero
ojalá que con ese duro esfuerzo Brasil sea pronto
el ejemplo que necesitan los electores latinoamericanos
para superar la frustración y volver a creer que
un gobierno democrático puede resolver sus problemas.
[^ SUBIR]
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